Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara

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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Noções de Direito Administrativo
Professora Amanda Almozara
Advogada
Pós-graduada e Mestranda pela PUC/SP
www.professoraamanda.com.br
Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara
Noções de Direito Administrativo
AULA 1
1. Estado, governo e administração pública:
conceitos, elementos, poderes e organização;
natureza, fins e princípios.
2. Direito Administrativo: conceito, fontes e
princípios.
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Tópico 1:
Conceito de Estado
É a nação jurídica e politicamente organizada. É um ente
personalizado. Pessoa jurídica territorial soberana. Art. 40 1 41
do CC – PJ de Direito Público
Forma de Estado: FEDERAL. Poderes políticos distintos –
descentralização política.
 Poder político central: União
 Poder político regional: Estados-membros
 Poder políticos municipal: Municípios
Todos vinculados: CONSTITUIÇÃO E AS LEIS.
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Poderes do Estado:
São poderes flexíveis. Exercem funções típicas e atípicas.
Poder Legislativo: fiscaliza e elabora os atos normativos
primários.
Poder Judiciário
Poder Executivo: complexo de órgãos estatais verticalmente
estruturados, sob direção superior do Chefe do Executivo.
A função administrativa é predominantemente exercida pelo
Poder Executivo
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Elementos do Estado:
 POVO: conjunto de indivíduos. População é o aspecto
demográfico (número de habitantes). Nação agrupamento
político autônomo que ocupa território com limites definidos e
cujos membros respeitam instituições compartidas.
 TERRITÓRIO: dimensão espacial.
 PODER/GOVERNO: relacionada com a função política de
comando, coordenação, direção, fixação de planos e diretrizes
de atuação do Estado.
Não se confunde com o conceito de Administração Pública –
aparelhamento do Estado para a execução das políticas
públicas.
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Sistema de governo:
 Presidencialista: Presidente é Chefe de Estado e Governo.
Forma de governo:
República:
RESET
(responsabilidade,
eletividade,
temporariedade)
Administração Pública
 Em sentido amplo: função política e administrativa
(políticas públicas – diretrizes, programas de ações
governamentais e planos de atuação). É amplamente
discricionária.
 Em sentido estrito: função meramente administrativa ou
executiva. Resume-se à execução das políticas públicas
formuladas no exercício da atividade política. Atividade
consistente na defesa do interesse público.
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A expressão Administração Pública pode ser tomada em dois
sentidos (classificação de Maria Silvia Zanella de Pietro)
a) Sentido Subjetivo, Formal ou Orgânico: conjunto de
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, no exercício
da função administrativa. Independe do poder a que pertençam.
ESCREVE COM LETRA MAIÚSCULA.
b) Sentido Objetivo, Material ou Funcional: caso em que
identifica-se com função administrativa. É a atividade estatal
consistente em defender concretamente o interesse
público.
ESCREVE COM LETRAS MINÚSCULAS.
Questão ESAF/2002 – A expressão administração pública em
sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da
atividade exercida pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
públicos.
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Características da Função Administrativa – São elas:
 É Concreta: aplica a lei ao caso concreto.
 Não inova inicialmente a ordem jurídica
 É Direta ou Parcial: Estado-Administração exerce a
Função Administrativa como parte interessada.
 É Subordinada: sujeita a Controle Jurisdicional - art. 5º,
XXXV, da CF “a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Obs.: Brasil: Sistema da Jurisdição Única ou Inglês. Não
vigora o Sistema do Contencioso Administrativo ou Francês
(Tribunais Administrativos, alheios ao Poder Judiciário, que
decidem os conflitos envolvendo a Administração Pública)
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 É sujeita a um Regime Jurídico de Direito Público.
 A Função Administrativa é exercida de ofício.
Tarefas precípuas da Administração Pública Moderna:
Exercício
do poder
de
polícia:
limitação
e
condicionamento das atividades particulares, em nome do
interesse público
Prestação de serviços públicos: Wellfare state
Realização de atividade de fomento: incentivar setores
sociais, estimulando o desenvolvimento da ordem social e
econômica.
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Natureza da Administração: múnus público para quem a
exerce - encargo de defesa, conservação e aprimoramento
dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao
administrador público a obrigação de cumprir fielmente os
preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua
atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do
titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam
os atos a serem praticados no desempenho do múnus
público que lhe é confiado.
Fins da Administração Pública: o bem comum da
coletividade administrativa, em defesa do interesse público.
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Tópico 2:
Conceito de Direito Administrativo:
- Escola Francesa (Legalistas) (séc. XIX): sustentava que o
Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis
que regem a Administração Pública. Crítica: o direito
administrativo não se reduz à lei, tendo outras fontes formais
(princípios, costumes, jurisprudências, doutrina, etc.).
- Escola Italiana (séc. XX): concede ao Direito Administrativo
o estudo dos atos do Poder Executivo. Crítica: Excluído
estão os atos meramente administrativos, embora em
reduzida escala, dos Poderes Judiciário e Legislativo.
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- Critério das Relações Jurídicas: regula relações entre o
Estado e seus súditos - os administrados. Crítica: tais
relações também são reguladas por outros ramos do direito
público: constitucional, tributário, penal, processual.
- Critério dos Serviços Públicos: é o conjunto de normas
jurídicas reguladoras dos serviços públicos. Crítica: nem toda
atividade do Estado é serviço público, podendo exercer o
Poder de Polícia, atividades internas etc.
- Critério da Administração Pública: conjunto de normas e
princípios de Direito Público que regem a organização e o
funcionamento da atividade estatal de satisfação concreta e
imediata dos interesses públicos (satisfação de necessidades
coletivas) - administração pública.
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Hely Lopes Meirelles: é o conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Odete Medauar: conjunto de normas e princípios que regem
a atuação da Administração Pública; trata primordialmente da
organização, meios de ação, formas e relações jurídicas da
Administração Pública.
Celso Antonio Bandeira de Mello: conjunto de normas
(princípios e regras) do Direito Público que disciplina a função
administrativa e os órgãos que a exercem...
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Todavia, o Direito Administrativo não compreende a
integralidade de tudo que se compreende na função
administrativa; certas parcelas da função administrativa são
excluídas da órbita de estudo do direito administrativo, sendo
estudado em apartado: tributário, financeiro, previdenciário,
urbanístico etc.
Diogo de Figueiredo Neto: sistema ordinário, destinado a
conciliar a proteção dos interesses individuais, coletivos e
difusos com a prossecução do interesse público; assim como
o direito civil é o direito comum do Direito Privado, o direito
administrativo é o direito comum do Direito Público.
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro: ramo do Direito Público que
tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de
que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.
EM RESUMO:
conjunto de regras princípios:
 funcionamento de pessoas/órgãos
 relações entre administração pública e seus agentes
 exercício da função administrativa
 gestão de bens públicos
finalidade de atender ao interesse público
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FONTES do Direito Administrativo
FONTE PRIMÁRIA:
 Lei
FONTE SECUNDÁRIA:
 Doutrina;
 Jurisprudência;
 Costumes;
 Princípios gerais do Direito.
Observação: Súmula vinculante
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Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou
por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus
membros, após reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação
na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos
demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública
direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal,
bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na
forma estabelecida em lei. § 1º A súmula terá por objetivo a
validade, a interpretação e a eficácia de normas
determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre
órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública
que acarrete grave insegurança jurídica e relevante
multiplicação de processos sobre questão idêntica.
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Regime Jurídico Administrativo e os
Princípios Constitucionais da Administração Pública
O Regime Jurídico Administrativo é o regime que se
aplica ao Direito Público.
Regime Jurídico da Administração Pública: engloba todo e
qualquer regime a que a Administração está submetida, seja
de direito público ou privado.
Que indica qual será? A Constituição Federal e as leis
infraconstitucionais
O Regime Jurídico Administrativo é caracterizado pelo
binômio: Prerrogativas e Sujeições. Vamos estudá-los:
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1º) As prerrogativas: supremacia do interesse público
sobre o interesse do particular,
2º) As restrições: atender ao interesse público –
indisponibilidade do interesse público
Princípios Constitucionais da Administração Pública
1º) Princípio da supremacia do interesse público sobre o
interesse particular ou Princípio da finalidade pública.
Trata-se de princípio constitucional implícito, Na
Constituição Paulista (CE/SP) é princípio expresso no artigo.
111.
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Pode ser encarado sob dois aspectos:
a) Legislador e Administrador: na elaboração e na aplicação
da Lei - levem em consideração o interesse público.
b) Prevalência do interesse público sobre o interesse
meramente privado, quando houver conflito entre eles.
2º) Princípio da indisponibilidade do interesse público: a
o interesse público é indisponível, porque, os agentes
públicos não são os “senhores/donos” de tal Interesse. Eles
têm apenas a função de gerir o interesse público.
Não vigora no Direito Administrativo o princípio da autonomia
da vontade, mas, sim, a ideia de função, de dever de agir
no atendimento do interesse público.
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3º) Princípio da legalidade – Trata-se de princípio
constitucional expresso, porque consta do art. 37, “caput”, da
CF.
Para Hely Lopes Meireles, “enquanto ao particular é lícito
fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública
só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza”.
Princípio da juridicidade e bloco de legalidade:
Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2º,
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de: I - atuação
conforme a lei e o Direito;
PORTANTO:
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BLOCO DE LEGALIDADE –
Administração obrigada a respeitar:
 Constituição
Federal
(incluindo
as
Emendas
Constitucionais e o Preâmbulo – controle de
legalidade)
 Constituições estaduais e LO
 Decretos legislativos e resoluções
 Leis ordinárias e complementares
 Medidas provisórias
 Tratados e convenções internacionais
 Princípios gerais do direito
 Atos administrativos normativos
 Costumes
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EXCEÇÕES À LEGALIDADE (Celso Antonio)
 MEDIDA PROVISÓRIA – Artigo 62 da CF
 ESTADO DE DEFESA – Artigo 136 da CF
 ESTADO DE SÍTIO – Artigo 137 da CF
ATENÇÃO: ATOS ADM. DISCRICIONÁRIOS NÃO SÃO
EXCEÇÃO À LEGALIDADE.
4º) Princípio da impessoalidade – Trata-se de Princípio
Constitucional Expresso - art. 37 “caput”, CF.
Administrador público - só pratique o ato para o seu fim legal.
Exige que o ato seja praticado sempre com finalidade
pública.
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Este Princípio pode ser encarado sob dois aspectos:
1º) se relaciona com os Administrados: Administração
Pública exerça a sua função, tendo como norte o interesse
público, sem distinções discriminatórias, benéficas ou
prejudiciais em relação aos Administrados - sempre respeitar
a lei.
2º) se relaciona com a Administração: o agente que
pratica o ato administrativo, o faz em nome da própria
Administração Pública. Trata-se da aplicação da Teoria do
Órgão – atuação do agente imputada ao Estado.
Exemplo: artigo 37, § 1º da CF: A publicidade dos atos,
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal
de autoridades ou servidores públicos.
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5º) Princípio da moralidade ou probidade: dever do
administrador não apenas cumprir a lei formalmente, mas
cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor
resultado para a administração. Toda atuação do
administrador é inspirada no interesse público.
MORALIDADE É: HONESTIDADE, ÉTICA, PROBIDADE,
BOA-FÉ, DECORO, LEALDADE.
Sirva de exemplo:
Artigo 37, §4º: “os atos de Improbidade Administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
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Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal,
que trata da proibição do Nepotismo na Administração
Pública.
Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na administração pública direta e
indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal.
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INSTRUMENTOS DE DEFESA DA MORALIDADE:
 Ação popular: artigo 5º, LVIII da CF
 Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: Lei
8429/92
 Controle externo do Tribunal de Contas
 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): artigo 58.
§3º da CF
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6º) Princípio da publicidade: levar a conhecimento
público os atos que pratica, ressalvados os casos de sigilo
previstos em lei.
Transparência na atuação adm.
É por meio da publicidade dos atos que é possível exercer
o controle de legalidade quanto à sua prática.
A publicidade não impõe, necessariamente, divulgação do ato
em Diário Oficial. A lei aplicável à espécie dirá de que
forma se fará o atendimento do princípio da publicidade.
Objetivos:
 Exteriorizar a vontade da adm.
 Tornar exigível o conteúdo
 Desencadear a produção de efeitos
 Permitir controle de legalidade
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Publicidade:
 Divulgação no DO – interessados indeterminados
 Comunicação ao interessado em atos individuais
Natureza jurídica da publicação dos atos gerais:
Corrente majoritária: condição de eficácia (Hely)
Corrente minoritária: elemento de existência (Celso Antonio) –
adotado na ESAF – Auditor Fiscal da Receita
Exceções à publicidade:
 Segurança do Estado – artigo 5º, inc. XXXIII da CF
 Segurança da Sociedade
 Intimidade dos envolvidos – artigo 5º, inciso X da CF
Obs.: STF – só divulgar na Voz do Brasil não caracteriza
respeito à publicidade.
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7º) Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi acrescentado ao rol do artigo 37,
“caput” da Constituição Federal, pela EC 19/98. Portanto,
hoje é princípio explícito.
Eficiência: o poder, capacidade de ser efetivo; efetividade,
eficácia, virtude ou característica de (alguém ou algo) ser
competente, produtivo, de conseguir o melhor rendimento
com o mínimo de erros e/ou dispêndios.
É objetivando ao princípio da eficiência, que ocorre a
Descentralização das funções administrativas, mediante a
criação de entidades da administração indireta ou
contratação de pessoas para prestação de serviços públicos
A eficiência deve ser buscada dentro dos limites da
legalidade.
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ATENÇÃO:
A
ECONOMICIDADE,
REDUÇÃO
DE
DESPERDÍCIOS,
QUALIDADE,
RAPIDEZ,
PRODUTIVIDADE E RENDIMENTO FUNCIONAL SÃO
VALORES DA EFICIÊNCIA.
Forma mnemônica dos princípios constitucionais
expressos no “caput” do artigo 37 da Constituição
Federal.
L
I
M
P
E
 Legalidade
 Impessoalidade
 Moralidade
 Publicidade
Eficiência
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Outros princípios da Administração Pública:
1) Finalidade: Toda atuação do administrador se destina a
atender o interesse público – relaciona-se com a
impessoalidade.
O interesse público pode ser:
 Primário – identifica-se com o de toda a coletividade. É o
interesse coletivo.
 Secundário – é o pertinente à Pessoa Jurídica de Direito
Público. Ex.: a União tem interesse secundário em pagar
menos aos seus servidores.
O administrador, praticando o ato fora dos fins expressa ou
implicitamente contidos na norma, pratica DESVIO DE
FINALIDADE.
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2) Princípio da Continuidade do serviço público: o serviço
público destina-se atender necessidades sociais. Não se
permite exceção do contrato não cumprido - a legislação já
permite que o particular invoque a exceção de contrato não
cumprido – Lei 8666/93, art. 78, XV, apenas no caso de
atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela
Administração.
Está previsto na Lei 8987/95, artigo 6º, § 1o Serviço
adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
STJ: pode cortar o fornecimento do serviço por:
a) Razões de ordem técnica ou segurança das instalações
b) Inadimplemento do usuário
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3) Princípio da Autotutela: a Administração tem o dever de
zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É
por isso que se reconhece à Administração o poder dever de
declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com
infração à Lei.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogálos, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.
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4) Princípio da razoabilidade: os poderes concedidos à
Administração devem ser exercidos na medida necessária ao
atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações –
EQUILÍBRIO, COERÊNCIA E BOM SENSO.
5) Princípio da proporcionalidade: conduta administrativa
deve atingir o interesse público almejado. É A PROIBIÇÃO
DO EXAGERO.
Lei 9784/99 – artigo 2º, VI - adequação entre meios e fins,
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público.
A adequação entre meios e fins é associada à
proporcionalidade.
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O princípio da proporcionalidade, segundo a doutrina alemã,
subdivide-se em:
 Adequação – é uma relação de causalidade entre o meio
utilizado e o fim almejado.
 Necessidade ou exigibilidade ou princípio da menor
ingerência possível – dentre os vários meios existentes
para se atingir o fim, deve-se adotar o menos gravoso
possível (Jellinek).
 Proporcionalidade em sentido estrito – é uma análise
da relação custo-benefício da medida. Toda medida vai ter
como consequência uma restrição aos direitos individuais.
OBS.: No exercício do Poder de Polícia, deve-se atender ao
Princípio da Proporcionalidade.
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6) Princípio da participação: Artigo 37, § 3º - A lei
disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso
dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício
negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
administração pública.
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7) Princípio da celeridade processual: Artigo 5º, LXXVIII a
todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação.
8) Princípio do devido processo legal formal e material:
Artigo 5º, LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus
bens sem o devido processo legal.
9) Princípio do contraditório e da ampla defesa: Artigo 5º,
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
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Súmula Vinculante número 3:
Nos processos perante o
tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a
ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
ATENÇÃO:
Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2o A
Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios
da
legalidade,
finalidade,
motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
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Artigo 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos
serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito; LEGALIDADE
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo
autorização em lei; FINALIDADE
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada
a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IMPESSOALIDADE
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e
boa-fé; MORALIDADE
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V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipóteses de sigilo previstas na Constituição; PUBLICIDADE
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público; PROPORCIONALIDADE
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a decisão; OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos
direitos dos administrados; SEGURANÇA JURÍDICA
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IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos
dos administrados; INFORMALISMO
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações finais, à produção de provas e à interposição de
recursos, nos processos de que possam resultar sanções e
nas situações de litígio; CONTRADITÓRIO E AMPLA
DEFESA
XI - proibição de cobrança de despesas processuais,
ressalvadas as previstas em lei; GRATUIDADE DOS
PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
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XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem
prejuízo da atuação dos interessados; IMPULSO OFICIAL
OU OFICIALIDADE
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige,
vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
SEGURANÇA JURÍDICA

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