Modelli di governance primaparte 2012-2013

Report
Prof.ssa Lidia D’Alessio
a.a. 2012-2013
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Prof.ssa Lidia D’Alessio
a.a. 2012-2013
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Prof.ssa Lidia D’Alessio
a.a. 2012-2013
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Per Azienda si intende ogni sistema socio-tecnico,
economico, duraturo, complesso e coordinato di
risorse finalizzato a produrre beni e servizi per la
soddisfazione dei bisogni umani;
In essa sono da rilevare:
Le finalità: che evidenziano in che modo l’azienda riesce a
soddisfare i bisogni umani;
Le Risorse: economiche, umane e tecniche disponibili per
raggiungere le finalità;
La organizzazione: di un sistema umano, tecnico ed
economico coordinato di risorse in grado di operare;
Il sistema delle operazioni: indirizzato a realizzare gli
obiettivi ed a ottenere risultati coerenti
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CLASSIFICAZIONI DI AZIENDE
AZIENDE:di produzione per il mercato (o imprese);
AZIENDE di erogazione (propriamente dette e di
consumo);
AZIENDE: profit e non profit
IMPRESE: private e pubbliche
UNICA CLASSE DI AZIENDA.: aziende private ed
aziende pubbliche
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2)
Enti pubblici territoriali:
STATO
REGIONI
PROVINCE
COMUNI
CITTA’ METROPOLITANE
COMUNITA’ MONTANE
MUNICIPI
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2)
Enti pubblici istituzionali:
INPS
INAIL
INPDAP
Università
CCIAA
IPAB (dopo il 1988) con attività religioso-educativo e tutti quelli appartenenti al setto
delle aziende non profit
ACI
Ordini professionali
Ospedali
Istituti tecnico-professionali (solo alcuni)
……….
7
3)
ENTI PUBBLICI ECONOMICI:
-ENI
-INA
-IRI
-………..
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Il concetto di governance e di government nelle aziende pubbliche
ha bisogno in premessa della specificazione di alcuni concetti di
base che sono: Il soggetto giuridico ed il soggetto economico
Il SOGGETTO GIURIDICO:
- è la persona giuridica titolare di tutti i diritti ed obblighi nascenti dai rapporti
giuridici aziendali;
- è la personale giuridica a cui fanno capo tutte le obbligazioni giuridiche
derivanti dalla costituzione, funzionamento ed estinzioni di rapporti ;
- è un Ente, una persona giuridica che nasce in forza di legge
- è un soggetto a cui è riconosciuta la Capacità Giuridica
- gode dei Diritti in base a leggi e usi osservati dal diritto pubblico
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Il soggetto economico:
 è la persona o il gruppo di persone che detiene il supremo potere
volitivo dell’azienda
 individua gli obiettivi aziendali nel medio/lungo termine
 determina le strategie aziendali
 prende le decisioni generali e di programmazione
 ha la capacità di imporre la propria volontà
 è nominato dai pubblici poteri
 governa senza la proprietà del capitale
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Il soggetto economico è formato da:
Politici
→
principio della sovranità popolare
e
Amministrativi →
principio della imparzialità
della gestione
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Il soggetto economico deve ( o dovrebbe) avere:

le capacità professionali

le competenze manageriali

le possibilità di essere reclutato/promosso/rimosso in base alle capacità
manageriali dimostrate

le capacità di governare l’azienda

la volontà di governare
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Il soggetto economico è formato da:
Politici:

rappresentanti della comunità amministrata

definiscono gli obiettivi aziendali

indicano le linee strategiche

esercitano il controllo sui risultati

valutano i responsabili amministrativi
I Dirigenti amministrativi






rappresentanti della struttura amministrativa
definiscono i programmi e progetti da realizzare
definiscono le linee operative della gestione
realizzano i servizi pubblici per la comunità amministrata
realizzano le linee strategiche e gli obiettivi indicati dai politici
assumono le responsabilità della gestione
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Il soggetto economico prima del d. Lgs. 29/1993 aveva:



ruoli confusi
responsabilità,spesso, non completamente circoscritte
le attribuzioni dei poteri tra politici e dirigenti amministrativi erano spesso
indeterminate
il politico è stato visto come il superiore gerarchico/
funzionale degli amministrativi che può avocare a sé gli
atti amministrativi ed intervenire per la gestione
il dirigente amministrativo non si riconosce una autonomia
amministrativa ed opera riconoscendo l’autorità superiore
A cui attribuisce anche responsabilità amministrative
Tutti sono responsabili,nessuno è responsabile
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Il soggetto economico dopo il d. Lgs. 29/1993 :

i ruoli sono chiari e ben definiti;

il politico non è più superiore gerarchico del dirigente
I Politici detengono il potere di indirizzo,definiscono le strategie ,
identificano gli obiettivi e ne verificano i risultati;
I Dirigenti Amministrativi hanno il potere di programmare la propria
gestione in coerenza con le strategie e gli obiettivi prestabiliti,
formulano proposte, hanno autonomia gestionale e rispondono
dei risultati.
Principio della distinzione funzionale e delle responsabilità
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Il Modello Burocratico:
o
ambiente statico
o
scarse competenze dei dirigenti
o
eccessivo uso del potere
o
i dipendenti cercano di soddisfare bisogni di tipo elementare
Il Modello Decisionale Pluralistico Organicamente Integrato:
o
ambiente dinamico
o
alte conoscenze specialistiche dei dirigenti
o
le conoscenze sono ampiamente diffuse nell’organizzazione
o
i dipendenti cercano di soddisfare bisogni elevati
16
17
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Negli anni ‘40 in America nasce il concetto di governance
Una prima evoluzione concerne il mondo delle imprese.
I primi studi hanno riguardato la proprietà delle imprese; essi
sono stati indirizzati a sviluppare un nuovo Coordinamento
tra i componenti del soggetto economico delle Imprese
per
ridurre i costi
fronteggiare la domanda
rispondere al dinamismo del mercato
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Successivamente, il concetto di governance serve a rispondere
ad esigenze imprenditoriali diverse :
 di equilibrio aziendale;
 di organizzazione aziendale;
 di rapporti burocratici e gerarchici
Nasce così la Corporate Governance : scienza che studia i rapporti
di coordinamento e di governo delle grandi imprese e dei
Gruppi di Imprese.
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L’Ordine dei Commercialisti Italiani
nel 1998 afferma:
La Corporate Governance è la scienza che studia
“ il Sistema di Direzione e Controllo delle aziende
e cioè l’insieme delle istruzioni e regole, giuridiche e
tecniche, finalizzate alla realizzazione di un governo
dell’impresa che sia non solo efficace ed efficiente,
ma anche corretto , ai fini della tutela degli azionisti
e di tutti i soggetti interessati alla vita dell’impresa”.
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Negli anni ’90
tale concetto della governance entra nel mondo pubblico
e viene considerato come la naturale evoluzione del
New Public Management che si era sviluppato negli ultimi venti
anni di innovazione manageriale.
Tale concetto di governance però si differenzia dalla Corporate
governance e identifica la Public Governance.
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Il modello di Governance:
indica il coordinato insieme delle funzioni manageriali (programmazione,
organizzazione, controllo ) indirizzate a raggiungere gli obiettivi aziendali
con il complessivo apporto di tutta la struttura organizzativa.
La Governance è rappresentata dai modelli e/o dagli strumenti che
supportano e/o concorrono a raggiungere le finalità (Mission) aziendali
conservando l’esercizio della programmazione e del controllo ( strategica)
Il modello di Government:
rappresenta l’insieme dei Ruoli e delle Posizioni organizzative che
identificano relazioni, comportamenti e modalità operative che si
racchiudono nella struttura organizzativa.
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dagli anni ‘80 , in seguito al crescere delle condizioni di crisi
( economica e finanziaria), si evolve la conduzione
amministrativa delle aziende pubbliche e di ogni Istituzione
Pubblica, nazionale ed internazionale.
le PP. AA. devono svolgere un ruolo nuovo ed importante
per regolare i rapporti tra il sistema delle aziende pubbliche
e delle aziende private.
le aziende pubbliche devono abbandonare la visione “avversativa”
o di differenza e “separazione” tra sistema economico pubblico e
sistema economico privato.
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Il New Public Management nasce per sviluppare un processo
di cambiamento nei sistemi amministrativi.
Il New Public Management si ispira alla possibile e facile
applicazione degli strumenti e delle tecniche privatistiche alle
aziende pubbliche.
Il NPM identifica un processo di cambiamento che modifica le
relazioni/rapporti tra i responsabili ( tra le persone) nelle
strutture organizzative delle aziende e delle istituzioni
Pubbliche.
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Il NPM si orienta verso il superamento del modello burocratico;
Il NPM si evolve verso il superamento della dicotomia del
soggetto Politico e soggetto Amministrativo
Il NPM tende a definire il nuovo ruolo del manager pubblico
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Il NPM accresce le conduzioni amministrative fondate su:
 autonomie decisionali
 responsabilità
 migliori livelli di efficienza e di efficacia
Il NPM sviluppa strumenti operativi di cambiamento incisivi
Nelle strutture amministrative che prima sono orientate :
 alle attività
 ai processi operativi
 ai risultati
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Professionalità
e responsabilità
gestionale
Misurazione delle
performance
Impiego efficiente
delle risorse
Sistemi e
strumenti di
gestione privatistici
Concorrenza
I principi
basilari
Gestione per
outcome
Decentramento
amministrativo
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Aziende Pubbliche
.
Governance interna
Governance esterna
Governance
interistituzionale
Amministrazioni
Pubbliche
Aziende Private
Organi politici
Aziende Pubbliche
Governance
management
Organi tecnici
o amministrativi
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La governance pubblica nasce come naturale risposta alle
logiche evolutive del NPM.
La governance pubblica nasce intorno agli anno ‘90 come
naturale evoluzione del NPM, ma anche in una logica di sviluppo
e di critica al managerialismo pubblico che andava crescendo a
livello sia nazionale che internazionale.
La governance pubblica trova tra i suoi fondatori in vari campi e
in vari Paesi; si evidenziano al riguardo diversi e qualificati studi
elaborati , tra gli altri, anche dalla Erasmus University di
Rotterdam.
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La governance pubblica si sviluppa e si qualifica con precisazioni
importanti anche secondo i livelli di governo delle istituzioni e delle
aziende pubbliche.
La governance pubblica si articola in:
 governance interna
 governance esterna
 governance di cooperazione inter-istituzionale
o meso-governance.
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I concetti di Governance Pubblica
Governance interna
Governance esterna
Governance interistituzionale
Insieme coerente di modelli, strumenti e
meccanismi finalizzati ad orientare la
macchina amministrativa al raggiungimento
degli obiettivi prefissati
Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad
orientare le decisioni e a favorire
l’integrazione degli enti strumentali
Insieme di modelli e strumenti finalizzati ad
orientare e favorire la cooperazione
sinergica dei vari soggetti pubblici e privati
operanti su un territorio
32
32
Gli Strumenti della Governance Pubblica
Pianificazione e programmazione
Governance interna
Governance esterna
Governance interistituzionale
Controllo strategico e di gestione
Valutazione del personale
Sistema incentivante
Contratto di affidamento servizio
Carta dei servizi
Analisi di customer satisfaction
Strumenti previsti nello statuto
Analisi di bilancio
Accordi di programma
Convenzioni tra enti
Associazione intercomunale
Autorità d’ambito
Conferenza dei servizi
33
33
La governance pubblica identifica un modello di governo delle
Istituzioni Pubbliche o PP. AA. o aziende pubbliche che definisce
le scelte strategiche e le politiche di fondo della stessa realtà
economica.
La governance pubblica individua un sistema di governo che
definisce le scelte strategiche , le politiche, i programmi ed i
controlli che sono poi espressi nella struttura amministrativa
indirizzata alle strategie ed orientata verso la cultura del
risultato.
La governance pubblica ricerca le specificità e le peculiarità
necessarie per la razionalizzazione ed il rinnovamento delle
aziende pubbliche.
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La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per
la realizzazione del Valore Pubblico.
Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche:
 la definizione della “mission” e degli “obiettivi”
 i criteri di valutazione delle strategie
 l’implementazione delle strategie
Valore
Pubblico
 le tecniche del management
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La governance pubblica ed il NPM sono entrambi impegnati per
La realizzazione del Valore Pubblico.
Nelle Istituzioni ed Aziende pubbliche:
 il sistema di accountability
la governance pubblica
Per un sistema di global economic multilaterals
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La Banca Mondiale
La Commissione Europea
diversi e significativi
contributi
in termine di
Public Governance
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La Banca Mondiale sottolinea :
 la capacità del Governo Politico di gestire le risorse
(economiche e sociali) di una Nazione ;
 la capacità del framework ( con caratteristiche legali ed
istituzionali) di poter garantire la realizzabilità delle Politiche
Pubbliche;
 la capacità di poter valutare le performance anche in termini
economici, finanziari e patrimoniali ( in una logica di
accountability);
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Il White Paper della Commissione Europea sottolinea :
 la necessità di regole e procedure definite ed idonee per
disciplinare i comportamenti delle Nazioni e la loro
partecipazione a livello comunitario in termini di
responsabilità, efficienza ed efficacia;
 la governance pubblica , in senso generale, appare essere un
sistema di regole e rapporti che identifica un nuovo criterio di
interrelazione tra Stati, tra Enti, Istituzioni, Aziende ed Individui
che, pur perseguendo le proprie finalità, possono risultare
coordinati in un ambiente dinamico ed in grado di soddisfare
Le diverse categorie di stakeholder.
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Il White Paper della Commissione Europea sottolinea che:
 l’elemento caratterizzante la governance pubblica di ogni
entità è lo stile di governo che, anche al di fuori del proprio
sistema aziendale, ricerca relazioni e rapporti, di tipo nuovo e
sinergico, in grado di sviluppare il clima di cooperazione tra gli
attori in gioco ( persone, enti, aziende, reti di organismi,
istituzioni, soggetti aziendali pubblici o privati, qualsiasi altro
organismo di tipo strategico) in grado di soddisfare i bisogni
degli stessi attori e altri stakeholder.
Governance interna ed esterna.
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In base al Titolo V della Costituzione Italiana ( in particolare
in base all’art. 117 ) è da sottolineare che molti poteri sono
riconosciuti di competenza Regionale. In questo caso, la Public
Governance evidenzia uno sviluppo di:
 sussidiarietà verticale ( spostamento di molte funzioni dal
Centro alla Periferia)
Sussidiarietà orizzontale ( esternalizzazione di molti servizi
ausiliari al settore privato e terzo
settore con incremento di efficienza)
Diversa organizzazione dei controlli ( legge 286/99 e legge
150/09)
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Modello Tradizionale
ASSEMBLEA
CONSIGLIO
COLLEGIO
DEI
di
dei
SOCI
AMMINISTRAZIONE
SINDACI
 Il Consiglio di amministrazione svolge funzioni di gestione.
 Il Collegio Sindacale svolge funzioni di controllo (di legalità,
di sorveglianza e di vigilanza sulla corretta amministrazione).
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Modello Monistico
CONSIGLIO
ASSEMBLEA
DEI
SOCI
di
AMMINISTRAZIONE
CONTROLLO sulla GESTIONE
 Il Consiglio di amministrazione svolge le funzioni di gestione.
 Il Comitato per il controllo di gestione svolge funzioni di controllo come
il Collegio dei Sindaci;
 Il Comitato per il controllo ha requisiti di indipendenza e di professionalità
adeguati alle mansioni esercitate.
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Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di
amministrazione
ASSEMBLEA
CONSIGLIO
CONSIGLIO
DEI
di
di
SOCI
SORVEGLIANZA
GESTIONE
 Il Consiglio di sorveglianza è nominato dalla Assemblea dei
soci (almeno 3 membri) con compiti strategici;
 Il Consiglio di sorveglianza svolge compiti di vigilanza e di
controllo caratteristici del Collegio sindacale.
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Modello Dualistico: Poteri strategici e di controllo e Poteri di
amministrazione
ASSEMBLEA
CONSIGLIO
DEI
di
SOCI
SORVEGLIANZA
CONSIGLIO
di
GESTIONE
 Il Consiglio di gestione è nominato dal Consiglio di
sorveglianza (almeno 2 membri)ed ha compiti operativi;
 Il Consiglio di gestione svolge le stesse funzioni del Consiglio
di amministrazione.
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Modello Duale: Poteri strategici e di controllo e di amministrazione
PRESIDENTE
CONSIGLIO
di
CONSIGLIO
di
AMMINISTRAZIONE
SORVEGLIANZA
DIRETTORE GENERALE
Con diversi organi di Controllo esterno (Ministero vigilante, Corte dei Conti,
Collegio Sindacale) ed interno (Servizio di Controllo Interno).
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Il Modello “duale” in molte realtà pubbliche è fondato su due
Organi diversi:
a)
Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza;
b)
Il Consiglio di Amministrazione, quale organo di collegamento
tra l’organo strategico e la tecno-struttura;
c)
Il Direttore Generale, quale posizione apicale della tecnostruttura (“perno di collegamento”)
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Governance duale
Differenze tra modello Duale e government
aziendale
Consiglio di
Indirizzo e vigilanza
Organi di
supporto
Consiglio di
Amministrazione
Organi di
supporto
Government
aziendale
D.G.
48
48
Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza: (d.lgs. 479/94 e legge 127/97)
ha poteri decisionali strategici e di vigilanza per:
 la individuazione delle linee strategiche, la emanazione delle direttive di
carattere generale;
 la determinazione degli obiettivi strategici pluriennali;
 l’approvazione in via definitiva del Bilancio di Previsione e del Conto
Consuntivo, dei Piani Pluriennali e dei Criteri dei piani degli investimenti e dei
disinvestimenti;
 la verifica dei risultati.
Manca la descrizione dei poteri decisionali e specifici del controllo sulle strategie
e/o sulla effettiva realizzazione nel tempo degli Indirizzi scelti.
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Il Consiglio di Amministrazione( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri
decisionali di amministrazione e gestione per:
 la predisposizione dei piani pluriennali e dei criteri dei piani degli investimenti
e dei disinvestimenti;
 l’approvazione dei piani annuali di programmazione;
 la deliberazione dei piani di impiego dei fondi disponibili degli atti individuati
nei regolamenti di organizzazione e di funzionamento del personale;
 la trasmissione ogni tre mesi di relazioni sull’attività svolta con particolare
riferimento al processo produttivo e finanziario, nonché qualsiasi altra
relazione richiesta da…
Manca la descrizione di analitici poteri di coordinamento con l’organo
superiore e con l’organo subordinato (D.G. e tecno-struttura)
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Il Direttore Generale( d.lgs.479/94 e legge 127/97), ha poteri decisionali e
direzionali per le attività gestionali in linea con:
 le responsabilità assunte concernenti le attività svolte per il conseguimento
degli obiettivi e dei risultati;
 le responsabilità assunte di dovere sovrintendere il personale e la completa
organizzazione dei servizi;
Il Direttore Generale ha potere consultivo nelle sedute del CdA.
Manca la precisazione dei poteri di collegamento con gli organi superiori
decisionali .
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Modello Dualistico
Nasce dalla “separazione”
tra proprietà e governo
Necessita della “separazione”
tra funzione di controllo
e funzione di gestione
Richiede professionalità
e qualità manageriali
degli organi
E’ orientato alla
“razionalizzazione”
del modello di “governance”
Modello Duale
Nasce dalla “separazione”
della funzione politica dalla
funzione amministrativa
Necessita della
“partecipazione” delle forze
sociali nella “governance”
Necessita della “separazione”
tra funzione di indirizzo e
vigilanza e gestione
E’ orientato alla
“razionalizzazione” del
modello di “governance”
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Alcune altre osservazioni sul Modello Duale:
 un modello “duale” che appare “plurale” e che lascia indeterminata e confusa
la caratterizzazione degli stessi organi di governo necessita di “specificazione”;
 occorre consolidare la funzione di indirizzo e vigilanza;
 razionalizzare la funzione amministrativa e dei suoi organi;
 analizzare le conseguenti difficoltà che si evidenziano nel funzionamento
della tecno-struttura, dove:
a) la dirigenza è alla ricerca del proprio “ruolo”;
b) gli organi territoriali sono alla ricerca del proprio “ruolo”;
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Alcune altre osservazioni sul Modello Duale:
 le problematicità crescono ancor più in una logica manageriale di
cambiamento (del Bilancio con le Missioni e Progetti, della
responsabilizzazione; dei sistemi contabili integrati; dei sistemi e-government;
della valutazione sui risultati);
 la Comunicazione agli Stakeholders si modifica su una base di Informazione
più qualificata in cui c’è la tendenza a qualificare il sistema di accountability
per gli stakeholder; come il Bilancio Sociale.
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