Vorlesung „Kriminologie II“ Nr. 1

Report
Gemeinnützige Arbeit und was dann?
Chancen für die Weiterentwicklung
des bisherigen Ansatzes
„Arbeit statt Strafe“
Frieder Dünkel
2012
1
Gliederung
1.
2.
3.
4.
4.1
4.2
4.3
5.
5.1
5.2
5.3
6.
Historische Entwicklung und kriminalpolitische Konzepte der
Gemeinnützigen Arbeit in Deutschland und Europa
Das Problem Ersatzfreiheitsstrafe
Ziele und Ausgestaltungen der Gemeinnützigen Arbeit
Erfahrungen im Erwachsenenstrafrecht
Klientel der G. A.
Modellprojekte und deren Implementation (Beispiel M.-V.)
Erfolge
Probleme der G. A. und Perspektiven der Weiterentwicklung
G. A. als Einstieg in berufliche Beschäftigungsverhältnisse?
G. A. als Mittel dauerhafter sozialer Integration?
G. A. zur Haftvermeidung auch bei anderen Strafen?
Ausblick – Chancen und Risiken der G. A.
2
1. Historische Entwicklung und kriminalpolitische
Konzepte der Gemeinnützigen Arbeit in
Deutschland und Europa
• Gemeinnützige Arbeit im Europäischen Vergleich
• England/Wales 1972
• Seither in zahlreichen weiteren Ländern als originäre
(selbständige) Strafe (F, FIN, NL, P, S, etc.)
• Deutschland: verfassungsrechtliche Bedenken wegen
Zwangsarbeitsverbot! (Art. 12 Abs. 2, 3 GG)
• Ausnahme: Jugendstrafrecht (§§ 45 III, 10, 15 JGG)
• Verfassungsrechtlich zulässig: Erziehungsgedanke!
3
Historische Entwicklung der Gemeinnützigen Arbeit
in Deutschland
•  In Deutschland: G.A. zunächst kein Thema
• Sanktionspolitisch: Siegeszug der Geldstrafe (GS) als
Hauptsanktion (Reformen 1920er Jahre, 1969)
• Seit den 1970er Jahren: Mehr als 80% der Verurteilungen
betreffen die Geldstrafe!
• Damit auch zunehmend die G.A. für GS-Schuldner, die ihre
GS nicht bezahlen können
• Im Übrigen: die gemeinnützige Arbeit spielt eine bedeutende Rolle im Rahmen der Diversion gem. § 153a StPO
• Im Jugendstrafrecht: Siegeszug der G.A. als Zuchtmittel
oder Weisung: ca. 45% aller Verurteilungen beinhalten G.A.
4
5
6
Anzahl der Tagessätze (TS):
nahezu die Hälfte max. 30 TS, nur ca. 7% > 90 TS!
7
2.
Das Problem Ersatzfreiheitsstrafe (ESF)
• Schwächen der GS
• Nichtbezahlung (trotz Tagessatzsystem und Ratenzahlungsmöglichkeiten)
• Sozio-ökonomische Lebenslage verschlechtert sich bei
Teilen der GS-Schuldner
• Insbesondere seit Mitte der 1980er Jahre: Anstieg der ESF
8
9
Land
Belgien
Bosnien & Herzegowina
Dänemark
Deutschland
England/Wales
Finnland
Frankreich
Irland
Kroatien
Lettland
Luxemburg
Malta
Mazedonien
Niederlande
Nordirland
Norwegen
Polen
Schottland
Schweden
Spanien
Spanien (Katalonien)
Ungarn
Strafgefangene
am 1.9.2009
davon:
Verbüßung von
Ersatzfreiheitsstrafe
%
6.534
1
2.121
40
2.295
0
61.387
4.197
68.375
113
3.014
90
50.705
6
3.339
36
3.592
32
5.007
28
385
2
178
9
2.250
13
5.942
561
906
24
2.503
93
74.116
3.302
6.524
4
5.486
0
58.854
124
8.171
108
11.117
403
0,02
1,9
0,0
6,8
0,2
3,0
0,01
1,1
0,9
0,6
0,5
5,1
0,6
9,4
2,7
3,7
4,5
0,1
0,0
0,2
1,3
3,6
Anteil Ersatzfreiheitsstrafen
Verbüßender im
europäischen
Vergleich (1.9.2009)
10
3.
Ziele und Ausgestaltungen der
Haftvermeidung durch G. A.
• G. A. als Ersatzstrafe
• 1983: Art. 293 EGStGB: Rechtsgrundlage für
Verordnungen zur „Freien Arbeit“ zur Abwendung von
Ersatzfreiheitsstrafen (Landesrecht)
• Drei Trägermodelle für Vermittlung in G. A.:
• Vollstreckungsbehörde (Rechtspfleger)
• Freie Träger (FT)
• Soziale Dienste der Justiz (SDJ)
• Evaluation Anfang der 1990er Jahre (KrimZ):
• Vorteile des SDJ und FT-Modells
11
Regelungen zur Abwendung von Ersatzfreiheitsstrafen
Land
Anzahl der zu
Träger für
Vermittlung in freie leistenden
ArbeitsstunArbeit
den pro TS
Bayern
Berlin
Vollstreckungsbehörde,
FT
SDJ, FT
Möglichkeit der
Reduzierung der
Arbeitsstunden
6
3
6
3 (bei Ableistung an Wochenenden oder
Feiertagen)
Brandenburg
SDJ, FT
Hamburg
SDJ, FT
MecklenburgVorpommern
6
6
3
3
FT, SDJ
6
3
Niedersachsen
SDJ, FT
6
3
NordrheinWestfalen
Saarland
SDJ, FT
6
3
Sachsen
SDJ
6
4
Sachsen-Anhalt
SDJ, FT
6
3
6
3
Vollstreckungsbehörde,
Gerichtshilfe, FT
Schleswig-Holstein FT (jeweils ein FT in den
4 LG-Bezirken)
6 (8, AV)
In AV abstrakt
vorgesehen
Freie Arbeit aus der
Haft heraus oder
innerhalb des Vollzugs
nicht vorgesehen
ESF-Gefangene werden
auch aus der Haft in freie
Arbeit vermittelt
ist möglich
Tilgung durch Arbeit im
Vollzug ist vorgesehen
Aus der Haft heraus und
innerhalb des Vollzugs
möglich, § 4a TVO
Modellprojekt JVA
Hannover
Anstalten sollen auf
Zahlung hinwirken
Für ESF-Gefangene im
offenen Vollzug vorgesehen
(FT)
ist möglich (Day-for-dayPrinzip)
nicht vorgesehen ?
Modellprojekt Kiel
12
Ziele der Gemeinnützigen Arbeit
• Richterliche Sanktion i.S. einer ambulanten
Sanktion durchsetzen
• Damit: Haft und ihre schädlichen/negativen
Folgen für die Verurteilten und ggf. Angehörige
vermeiden
• Unnötige Kosten für Freiheitsentzug sparen (ca.
25 € pro Tag!)
• G. A. als symbolische Wiedergutmachung
gegenüber der Gesellschaft (restorative justice)
• Vorbereitung auf das Arbeitsleben
• Soziale Integration/Legalbewährung
13
4.
Erfahrungen im Erwachsenenstrafrecht
4.1
Klientel der Gemeinnützigen Arbeit
• Hohe Anteile besonders und zumeist mehrfach
problembelasteter Verurteilter
• Ca. 75% vorbestraft, davon die Hälfte mit Hafterfahrung,
• Alkohol- bzw. Suchtmittelmissbrauch (> 60%),
• Arbeitslosigkeit, (> 75%, davon 2/3 länger als ein Jahr),
Arbeitsentwöhnung/Fehlendes Durchhaltevermögen, geringes
Arbeitseinkommen bzw. Sozialhilfeabhängigkeit (> 50% SGB
II) , hohe Verschuldung,
• Obdachlosigkeit,
• Krankheit,
• psychische Erkrankungen (nach Konrad 2004: ca. 40%)
• Soziale Isolierung (ca. 65% leben allein ohne familiäre
14
Bindung)
4.2
Modellprojekte und deren Implementation
(Beispiel Projekt „Ausweg“ in M.-V.)
Modellphase 1998-2001
15
4.3 Erfolge
• In der Modellphase gelang der Umbau der Strukturen vom Rechtspfleger-/Gerichtshilfemodell zu
einem Modell freier Träger in allen 4 Landgerichtsbezirken (in einem Bezirk zusammen mit den SDJ)
• Steigerung der Arbeitseinsatzstellen von 500 auf
1600 (flächendeckend auch in ländlichen Gebieten)
• Ca. 70 Einsatzstellen mit besonderer Betreuung
(Vergütung nach Fachleistungsstundenmodell)
• Steigerung der Vermittlung von Arbeitsvermittlungen um mehr als das Doppelte
• Die Zahl der stichtagsbezogen inhaftierten Geldstrafenschuldner sank auf etwa die Hälfte (ca. 50-60
16
Haftplätze wurden eingespart)
17
Erledigung von Vermittlungsaufträgen
Projekt „Ausweg“ M.-V.
•
•
•
•
•
•
•
•
Sofortige Zahlung nach Anordnung ESF
Ratenzahlung
Vollständige Ableistung G. A.
Teilweise G. A. und Ratenzahlung
Gesamt: Erfolg
Teilweise G. A. und Abbruch
Misserfolg (nicht angetreten)
Sonstige Erledigung (Unzuständigkeit, Einbezie-
3%
12%
51%
8%
74%
9%
11%
hung der GS, Tod, dauerhafte Krankheit, Ausweisung des GSSchuldners etc.
•
Anm.: Vor Beginn des Modellprojekts hatten ca. 60% die Maßnahme
abgebrochen oder nicht angetreten.
6%
18
Kosten und Nutzen des Projekts „Ausweg“ in
Mecklenburg-Vorpommern
Jahr
Haushaltsansatz/verfüg
bare
Fördersumme in €
Tageshaftkostensatz in €*
Vermiedene
Hafttage
(eines Geldstrafenschuldners während der
Vollstreckung der
Ersatzfreiheitsstrafe)
Einsparungen für den
Landeshaushalt in €
(Multiplikation der
vermiedenen Hafttage
mit dem jeweiligen
Hafttagessatz)
2002
303.957,50
31.430
23,95
752.748,50
2003
303.377,92
61.890
23,41
1.448.844,90
2004
352.847,26
92.103
23,33
2.148.762,99
2005
343.670,63
122.406
24,09
2.948.760,54
2006
383.500,00
98.846
23,80
2.352.534,80
2007
390.000,00
91.178
21,46
1.956.679,88
2008
446.000,00
88.637
21,46
1.902.150,02
2009
446.000,00
67.004
21,48
1.439.245,92
2010
446.000,00
75.417
21,48
1.616.957,16
2011
446.000,00
* Der Tageshaftkostensatz berücksichtigt anteilig Ausgaben für: Gesundheitsfürsorge für Gefangene, Gefangenenbeförderung,
Verpflegung, Sonstige Ausgaben für Gefangenenpflege, Unterbringung, Bekleidung und Reinigungsbedarf, Entlassungsbeihilfen, 19
Arbeitsentgelte, Ausbildungsbeihilfen sowie Arbeitslosenversicherungsbeiträge.
Erfolge
• Ähnliche Erfolge wie in M.-V. gibt es in anderen Projekten
• Je nach Berechnungsart 3-10-facher Nutzen i. V. zum
Kostenaufwand für die Vermittlung und Betreuung!
• Interessant auch die Studien zur Zufriedenheit der Arbeit
Leistenden (Schwarz 2006) und der Arbeitseinsatzstellen (Lehnert
2005):
• Die Arbeit Leistenden gaben überwiegend positive Lerneffekte an (60-ca. 75%: lerne mehr Verantwortung zu
übernehmen, gewinne Selbstvertrauen, kann meinen
Tagesablauf besser planen)
• Die Einsatzstellen waren in ihrem Urteil verhaltener und
überwiegend mit der Arbeitsleistung, Zuverlässigkeit und
Pünktlichkeit etc. nur „teils/teils“ zufrieden.
• Eine echte Arbeitsentlastung wurde in ca. 40% der Fälle
berichtet.
20
5.
Probleme der G. A. und Perspektiven
der Weiterentwicklung
• Trotz deutlicher Verbesserungen und vermehrter
Haftvermeidung können nicht alle GS-Schuldner
erreicht und die ESF nicht ganz vermieden
werden
• Stagnation in den letzten 10 Jahren
• Was kann man im Vollzug verbessern?
• Vollstreckung der ESF im offenen Vollzug
(positive Beispiele: Berlin, Saarland, M.-V., NS,
NRW)
• G.A. aus dem offenen Vollzug heraus
21
Anteil von Ersatzfreiheitsstrafe verbüßenden Strafgefangenen im offenen
Vollzug im Bundesländervergleich 2010
71,8
80
70
65
51,3
60
55
40,1
45
33,7
40
38,6
50
28,2
35
23,6
30
25
0
tt.
r
ü
-W
0,9
6
10,9
11,5
13,9
6,7
0
5
Ba
10
4,8
10
3,6
15
n
de
14,5
20
12,3
Anteil von Gefangenen im offenen Vollzug bezogen
auf alle ESF-Gefangenen in % (31.3.2010)
75
.
.
t
.
.
g.
rn
tf. falz
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N
N
22
Was kann bei der Vermittlung bzgl. der Erreichbarkeit von GS-Schuldnern verbessert werden?
• Die Modelle der Einschaltung Freier Träger haben sich
bewährt
• SDJ erfolgreich, wenn G.A. von schwerpunktmäßig für die
Aufgabe abgestellten Bewährungshelfern vermittelt wird
(Beispiel Stralsund/M.-V.).
• Scout-System in Berlin (aufsuchende Sozialarbeit) ist eine
sinnvolle Ergänzung bisheriger Ansätze (vgl. Cornel ISIBericht)
• Kombination G. A. mit Eingliederungsmaßnahmen der JobCenter in einer Einsatzstelle
• Gruppenarbeit und andere ergänzende Angebote für G. A.
Leistende
23
Problem Gemeinnützigkeit
• Qualitätssicherung der G.A. durch gesetzliche Vorgaben
fehlt bislang! (auch nicht bzgl. Einsatzstellen)
• Europäische Menschenrechtsstandards verbieten
erniedrigende und rein profitorientierte Arbeiten
• Rec (1992) 16 zu Community Sanctions or Measures
(CSM)
• Rec (2008) 11, European Rules for Juveniles Subject to
Sanctions or Measures (ERJOSSM)
• Beispiele erniedrigender Arbeiten: Chain-gangs, Arbeiten
in Bergwerken, stigmatisierendes Outfit von G.A.
Leistenden (z.B. orangene Uniformen)
24
Problem Gemeinnützigkeit (2)
• Wann sind Arbeiten gemeinnützig?
• Wenn der Träger gemeinnützig ist?
• Art. 293 EGStGB: Die Arbeit muss unentgeltlich sein und
darf nicht erwerbswirtschaftlichen Zwecken dienen.
• Durch G. A. wird kein Arbeitsverhältnis i. S. d. Arbeitsrechts
begründet.
• Organisationsbezogene Definition der Gemeinnützigkeit (vgl.
Abgabenordnung)
• Es kommen demgemäß nur kommunale, staatliche, kirchliche und anerkannte gemeinnützige Einrichtungen in Betracht
• Ungereimtheiten: im Strafrecht sind gemeinnützige Einrichtungen bzgl.
§ 153a StPO nur gemeinnützige Vereine
• Im Sozialrecht: Tätigkeitsbezogener Begriff der Gemeinnützigkeit
(SGB II, d. h. Arbeitsergebnis ist maßgebend)
25
5.1 G. A. als Einstieg in berufliche
Beschäftigungsverhältnisse?
• Ziel aller strafrechtlichen Sanktionen ist die Legalbewährung und soziale Integration
• Das Potenzial der G. A. könnte in einem Einstieg in
dauerhafte berufliche Beschäftigungsverhältnisse liegen
• Nach der Untersuchung von Lehnert (2005) gelang allerdings nur in 15% der Fälle eine Übernahme in ein festes
Arbeitsverhältnis
• Lösung: Kooperation mit Job-Center?
• Die Geldstrafen betragen in aller Regel weniger als 90 TS, d. h. G.A. ist
eine Kurzzeitintervention, die noch keine tiefgreifenden Verhaltensänderungen erzielen kann (z.B. Entwicklung sozialer Kompetenzen im
Arbeitsverhalten und. bzgl. des Durchhaltevermögens), aber die
Erprobung und ein Start für den Einstieg in ein längerfristiges
Arbeitsverhältnis wäre möglich.
26
5.2 G. A. als Mittel dauerhafter sozialer
Integration?
• Im Rahmen der G.A. können aber – basierend auf einer
Eingangsdiagnostik bei Annahme des Vermittlungsauftrags
– Anschlussmaßnahmen vermittelt und Perspektiven in
Richtung sozialer Integration entwickelt werden)
• Es genügt nicht, Probleme im Arbeitsverhalten zu beheben.
• Angesichts der multiplen Problemlagen kann nur ein umfassender sozialintegrativer Ansatz erfolgversprechend für
eine dauerhafte soziale Integration sein.
• Ist dieser noch durch das richterliche Urteil gedeckt?
• Hier werden unabhängig von strafrechtlicher
Sanktionierung die allgemeinen sozialen Hilfesysteme
relevant : Zusammenarbeit mit ARGEN, psychosozialen
Beratungsstellen etc.
27
5.3
G. A. zur Haftvermeidung auch bei anderen
Strafen?
• Referentenentwurf 2000:
• G.A. zur Tilgung von FS zur Bewährung bis zu
einem Jahr (1 Tag FS = 3 Std. Arbeit)
• BReg 2003 und 2004: Reform der strafrechtlichen
Sanktionensystems:
• Ersetzung von FS bis zu 6 Monaten durch G. A.
• Ersetzung von FS zur Bewährung von bis zu 1 J.
durch G. A.
• Erfahrungen im europäischen Ausland:
• Front-door und Back-door-Strategien
• CH und F: bis zu 6 Monate FS oder Strafrest
durch G. A. ersetzbar.
28
Reformbedarf
• Zugang zur ESF erschweren und zur G.A.
erleichtern!
• Dazu hatte der Reg-E 2003/2004 ein QuasiWahlrecht im Vorfeld der Anordnung der ESF
ermöglichen wollen. G.A. nicht erst nach
Anordnung der ESF, sondern bereits wenn
Ratenzahlung und andere Maßnahmen der
Zahlungserleichterung erkennbar nicht greifen.
29
Reformbedarf
• Problem Umrechnungsschlüssel:
• Es besteht in der Wissenschaft Einigkeit darüber, dass
aufgrund des für die Geldstrafe maßgeblichen Nettoprinzips ein Tagessatz mit 3 Std. Arbeit abgegolten sein
sollte.
• Die Tilgungsverordnungen der Länder sehen aber fast
ausnahmslos 6 Std. vor!
• Ferner: Mit einem (6-Std.-)Tag Ersatzfreiheitsstrafe
sollten dem-gemäß zwei TS getilgt werden! Damit würde
die Zahl von ESF Verbüßenden bereits halbiert!
• Gnadenweise Lösungen wie zeitweise in Berlin und BadenWürttemberg sind auf Dauer nicht vertretbar und sollten
durch gesetzliche oder administrative Normen legalisiert
werden!
30
6.
Ausblick – Chancen und Risiken der G. A.
• Chancen:
• Weiterentwicklung zu einer sozialintegrativen ambulanten
Sanktion (Vorbild JGG?)
• Teil einer wiedergutmachenden Strafrechtspflege (Idee der
Restorative Justice) (Beispiel: restorative prisons in E/W)
• Haftvermeidung i.S. einer Front-door- und Back-doorVariante
• Risiken:
• Verkümmerung zu einer rein repressiven Sanktion ohne
sozialintegratives Potential (negative Spezialprävention;
schlechtes Beispiel: teilweise Praxis des JGG?)
31
Vielen Dank!

Prof. Dr. Frieder Dünkel
[email protected]
http//jura.uni-greifswald.de/duenkel
Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald,
Lehrstuhl für Kriminologie
Domstr. 20, D-17487 Greifswald/Deutschland
Tel.: 03834-862138
32

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