Hvorfor har vi kommunalt selvstyre Hva innebærer det at vi har et

Report
Jan Fridthjof Bernt:
Kommunaldemokratiets fremtid
Hva vil vi med kommunene?
Foredrag på Fagforbundets konferanse
Ny Kommunereform
- Demokratireform eller statlig styring?
Comfort Hotel, Runway, Gardermoen
22. Januar 2014
Problemstilling og ramme for
foredraget
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Fire reformprosjekter som må ses i
sammenheng
• Kommuneloven
– Bestemmelsene om kommunenes indre
organisering
• Kommunalt selvstyre vs. statlig kontroll
– Rettslig og forvaltningsmessig styring
• Oppgavefordeling – Hvem har ansvaret for
hva?
– Statsforvaltning, fylkeskommune og kommune
• Kommuneinndeling
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
3
HVORFOR
KOMMUNALDEMOKRATI?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
4
Skiftende begrunnelser for
kommunaldemokratiet
• Historisk: Lokal utgiftskontroll
– Ønske om kontroll av utgiftsnivået på funksjoner som allerede
ble lokalt finansiert
• I dag irrelevant. Kommuneskatten samme for alle. Ca. 60 %av
virksomheten finansiert over statsbudsjettet
• Demokratisk arena:
– Et håndterlig politisk rom, saklig og deltakermessig
• Legmannsstyre som ideal
• Lokalmiljøet som felles «offentlig rom» rundt kommunalpolitikken
• Nærhetsprinsipp: Desentralisering av forvaltningen
– Bedre tilgjengelighet for borgerne
• Koordinering av sektorer
– Tynnere vegger mellom etatene enn i staten
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
5
Det indre liv:
DEMOKRATISK KONTROLL
ELLER FAGLIGHET?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Folkevalgt kontroll vs. faglig kompetanse
• Historisk utgangspunkt:
– Folkevalgte treffer alle vedtak
– Et legmannsstyre med minimalt innslag av tilsatt administrasjon
• Stor skepsis overfor delegering til administrasjonen til
langt inn på 70-tallet
– Hjemmel for delegering til administrasjonssjefen først i 1980
• Delegering av avgjørelsesmyndighet til spesialiserte faste
utvalg i stedet for til formannskapet for å øke
politikermakten
• Fører til en økende oppsplitting av styringsapparatet
– Sektorpolitikere og sektorbyråkrater i allianse mot andre
sektorer
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
7
Fra sektorstyring til konsernledelse
• Kommuneloven 1992
– Styrking av sentrallinjen både politisk og administrativt
• Særlovorganer og særlovadministrasjon fjernes
• Enerådmannsystem – Etatsjefer direkte underlagt
rådmannen
• Parlamentarisme
• Problemer:
• Volumet at kommuneadministrasjonen blir så stort at både
faglig og politisk kontroll fra toppen blir stadig vanskeligere
• Sterke forbindelseslinjer til statlig sektoradministrasjon på
sentrale områder
• Statlig byråkrati styrer kommunal byråkrati
• Gjennom klageordninger, godkjenning, lovlighetskontroll og
tilsyn
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
8
Politisk arena eller tjenesteyter?
• Kommunen ansvarlig for oppfyllelse av velferdsstatlig
fastsatte rettigheter for borgerne
– I første rekke innen utdanning, helse og sosial
• Styring på disse områdene blir driftsledelse uten
nevneverdig prioriteringsfrihet når det gjelder ytelsens
kvalitet
– Enkeltsaker avgjøres utenfor en politisk ramme, av
administrasjonen eller spesialiserte utvalg
• Det politiske ansvar et rent organiseringsansvar:
– Effektivitet, måloppnåelse og tilstrekkelige ressurser
• Preger velgernes oppfatning av sitt forhold til kommunen
– Ser seg selv om «kunder», ikke som borgere
– Kommunen oppfattes som en tjenesteleverandør, ikke som et
politisk beslutningsnivå
• Stadig økende faglige og kapasitetsmessige krav til
tjenestene og administrasjonen av disse
– Blir en viktig drivkraft i debatten om kommunestørrelse
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
9
Rettslig, forvaltningsmessig og politisk
ansvar:
STATLIG STYRING OG KONTROLL
VS. LOKALDEMOKRATI
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Begrunnelser for statlig
kontroll
• Statlig kontroll med økonomiforvaltningen for å beskytte
kommunene mot seg selv
• Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale
virksomheten i et nasjonalt perspektiv
• Statlig kontroll for å ivareta miljøinteresser
• Statlig kontroll for å sikre kvaliteten av kommunale
beslutningsprosesser
• Statlig kontroll for å sikre borgernes rettssikkerhet
• Statlig kontroll for å sikre grunnleggende velferdsstatlige
rettigheter
• Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra
makroøkonomiske hensyn
– Rentemaksimum, skattøre
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
11
(i) Statlig forsvarlighetskontroll – Det store
og det lille
• Lovlighetskontroll med budsjettet – Kravet om realisme
• «Formuesbevaringskrav». Kapitalinntekter skal ikke brukes
til å finansiere løpende drift
– Bestemmelse i Koml. § 48 nr. 2 om dette opphevd ved
lov nr. 71 2000.
– Gjeninnført av departementet med «hjemmel» i
regnskapsforskriften og «god kommunal regnskapsskikk
• § 52 nr. 3: Forbud mot pengeplasseringer som «innebærer
vesentlig finansiell risiko»
– «under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke
sine betalingsforpliktelser ved forfall»
– To krav – likviditet og tapsbeskyttelse
– «Tilfredsstillende avkastning», men ikke forbudt å være forsiktig
– Ny forskrift 2010, skrevet av Ole Brumm - eller Pontius Pilatus?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
12
(ii) Statlig kontroll for å styre innretningen av
den kommunale virksomheten
• Problem: Kommunen kan eller vil ikke det Staten vil:
– Eldreopprør og svømmebassengsyndromet
• Øremerkede tilskudd
– Fordreiningsvirkninger
• Hjemmesykepleie og hjemmehjelp
• Ulike boligformer for pleietrengende og psykisk utviklingshemmede
• Klage-, godkjennings- og innsigelsesmyndighet
– Fylkesmannen som håndhever av statlige styringssignaler og
faglige standarder i miljø- og plansaker
• Lovfestede krav om tilbud som skal gis
– Sosialforvaltning, skole, helsevern
• Problem: Hvilke virkemidler har staten når tilbudene ikke gis?
– Mulig virkemiddel:
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
13
(iii) Rettskrav for den enkelte borger til
velferdsstatlige ytelser?
• Rettighetslovgivning, klageordninger, lovlighetskontroll
• Rettslig styring av ressursbruk
– Se Koml. §§ 46 og 47, begges nr. 1:
• Kravet om budsjetthjemmel for alle utbetalinger gjelder ikke «utbetalinger
kommunen fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta
• Problem 1:eller
– Når noen skyves frem i køen, skyves andre bak
• Problem 2:
– Hvem har ansvaret hvis ressursene ikke strekker til?
• Fører over i:
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
14
(iv) De økonomiske rammene for
kommunens virksomhet
• Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra
makroøkonomiske hensyn
– Tidligere kontroll med det samlede volum av låneopptak, nå styring
gjennom:
• Kontroll med de kommunale inntekter
• Kommuneskatten fastsettes av Stortinget, og er i realiteten en
øremerket statsskatt
– Tak på kommunalt skattøre, i praksis så lavt at ingen
kommune går under
• Kommunene i stor utstrekning avhengige av statlige tilskudd over
statsbudsjettet
– Ca. 60 % av kommunale inntekter overføringer over statsbudsjettet
• Omfanget av det kommunale selvstyret fastsettes over
statsbudsjettet
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
15
FORSVINNER
KOMMUNALDEMOKRATIET
MELLOM TO STOLER?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
Fra lokalpolitisk legmannsstyre til utførende
tjenesteleverandør
• Oppgavefordelingens dynamikk:
– Kommunene blir spydspiss og utførende organ for velferdsstaten
• Oppgavefordelingens nødvendighet:
– Desentralisering nødvendig av kapasitetshensyn
• Oppgavefordelingens konsekvenser for kommunen:
– Stadig større del av økonomisk og arbeidsmessig volum utføring av
velferdsstatlige tjenester
• Staten treffer de politiske valgene i lovs form
• Statsbyråkratiet kontrollerer oppfyllelse av lovpålagte
plikter
• Stortinget fastsetter de økonomiske rammebetingelsene
• Lokalpolitikernes handlingsrom stadig mindre
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
17
Kommunene sett fra Oslo
• Skjebnen til forslag om kommunalt selvstyre i Grunnloven
• «Den statlege styringa av kommunane og
fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing
og dialog.» (Meld. St. 12, 2011-2012, s. 5)
• Kommunene skal styres, spørsmålet er bare hvordan
• Krav om hjemmel i lov for statlig styring, men:
– Statlige organer fortsatt klageinstans på sentrale saksområder
– Tettere rettslig regulering av tradisjonelle lokalpolitiske valg som
dispensasjoner fra egne planer og budsjettet
– Fortsatt bruk av tilskuddsordninger som insentiv
– Økende bruk av fylkesmannens innsigelseskompetanse i plansaker
– Stedvis svært aktiv fylkesmannsstyring
• Styringsdialogpregede møter mellom fylkesmann og kommuner
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
18
Oppgavefordelingens rikspolitiske
konsekvenser
• «Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av
statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet
til vanskelege prioriteringar innafor budsjettrammer som aldri
vil kunne gje plass til alle ønske og behov.» (Meld. St. 12 s. 6)
• Statlig fastsatte budsjettrammer. Kommunene kan ikke ta
politiske valg for å utvide disse.
• Demokratisk ansvarlighet eller ansvarspulverisering?
– Driftsansvar for kommunene utydeliggjør det statlige ansvar
– Dysfunksjoner i velferdsstaten søkes omdefinert til konsekvenser av lokale
prioriteringer
• En ond sirkel: Ansvaret for funksjonssvikt kommer tilbake til
rikspolitikerne
• Rikspolitikerne svarer med økt statlig styring
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
19
KOMMUNEREFORM
- EN BESLUTNINGSMODELL
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
20
Første trinn. Gjennomgang av oppgavefordeling
stat – kommune. Klare ansvarsforhold.
• Trekke presise grenser mellom kommunalt og statlig ansvar
– Statlig ansvar for stønad, kommunalt for tjenester?
• Presis lovgivning som definerer kommunenes ansvar
– Samme presisjon og håndheving for kommunehelsetjenesten som
for spesialisthelsetjenesten
• Statlig beslutningsmyndighet ved selvstendige vedtak etter
lov, ikke ved klagesaksbehandling eller instrukser
• Alle statlige klageordninger utelukkende lovlighetskontroll.
• Kommunene kan få overprøvd riktigheten av
kontrollinstansens lovforståelse og konkrete avgjørelse
– Uten å trekke inn private parter i saken, uten rettstap for part
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
21
Andre trinn: Avklaring av hva som skal skje med
fylkeskommunes oppgaver – og fylkesmannen
• Dagens fylkeskommuner står for fall, men hva vi får i stedet?
• Regioner, slik det er gjort i Danmark, som et mellomnivå?
– Neppe aktuelt med et direkte valg ”regionting”
• Fylkeskommunene ikke levedyktige som demokratisk arena
• Tilbake til et mellomnivå som er ”kommunenes kommune”?
– Et indirekte valgt styre i stedet for direkte valgt fylkesting?
– Overordnet ansvar for regional planlegging, kommunikasjon,
næringsutvikling, samferdsel, videregående utdanning, kultur – og
spesialisthelsetjenester
• Fylkesmannsembetene erstattes med regiondirektorater
– Med ansvar for lovlighetskontroll og tilsyn, samt fylkesnemndene
– Utreder for departementene i regionale saker
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
22
Tredje trinn: Opprydding i
interkommunale ordninger
• En lite gjennomtenkt og uoversiktlig katalog over
ulike typer fellesorganer
–
–
–
–
–
–
Aksjeselskaper
Interkommunale selskaper
Interkommunale styrer
Administrativt vertskommunesamarbeid
Verstskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd
Samkommune
• Nødvendig med en gjennomgang og sanering
– Ut fra et forvaltningsmessig og et demokratisk perspektiv
– Både saksområder og organisering
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
23
Fjerde trinn: En ny kommunelov
• Mangel på en enhetlig forståelse av kommunaldemokratiets
rettslige og demokratiske karakter
• Klargjøring av kontrollutvalgenes rolle og kompetanse
– Hjelpeorgan for kommunestyret, eller selvstendig kontrollinstans?
• Avklaring av ugyldighet til skade for private parter
• Gjennomgang av reglene om nemnder og utvalg
– Med sikte på mer avklart organisering og ansvarsforhold
• Ny vurdering av reglene om kommunale foretak
– Ikke, bare egen administrasjonsmodell. Men uklarhet, og EØS-problematikk
• Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal finansforvaltning
– Terra-sakene: Skal kommuner gå inn i et risikofylt finansmarked?
• Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal parlamentarisme
– Spenning mellom forvaltningsmodell og demokratisk deltakelsesmodell.
Uklart forhold mellom byråd og nemnder
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
24
Nødvendig med et helhetlig grep på
reformprosessen
• Kommunaldemokratiet altfor viktig til å bli et partipolitisk kamptema
• Og vi må hindre at særinteresser river reformarbeidet i småbiter
• Vi trenger sterk politisk styring med solid faglig forankring for å
samordne de ulike utredningsløpene
• En ny hovedkomité for kommunalreform?
– Med en blandet sammensetning av fagfolk av politikere fra både
regjeringsside og opposisjon?
• Som skal ta utgangspunkt i det prinsipielle spørsmål som
utgangspunkt og referanseramme for alle deldiskusjoner:
• Hvilken rolle ønsker vi norske kommuner
skal ha i vårt demokrati?
22.01.2014
Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid
25

similar documents