预算绩效管理理论与实务

Report
福建省财政厅
绩效预算专题讲座
预算绩效管理理论和实务
财政部财政科学研究所
研究员
孔志锋
Tel:13701320737
[email protected]
2015年4月8日
提纲







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前言、几个案例
一、绩效预算的基本理念
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
三、财政支出绩效评价体系的基本框架
四、开展绩效预算的技术路线
五、如何开展绩效管理
六、如何开展预算绩效管理
2
前言:几个案例

下面几个案例,是财政工作中常见的。对这些
案例的不同解读,可以看到绩效预算对传统预
算巨大的差异。
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3
案例1:西藏人应活几岁?
表:西藏A县医疗费支出比较
全国
西藏
那曲
A县
人均寿命
73
67
43
40
人均医疗费
400
600
1000
1000+500欠款
据我们测算,A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图
人均寿命
28
30
38
40
43
67
73
人均医疗费
400
600
1000
1500
3000
4500
6000
请问:A县人应活几岁?
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案例2:义务教育的钱够了吗?
在江苏某市调研时,我们发现,该市的义务教育
经费增长90%,全国为20%,全省为30%
深入调研取得的数据:
 本地义务教育学生没有增加;
 外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加,相
当于当地中小学生的50%,但仍有3000名民工
子弟没有入学。
 当地超生率高,有超生儿童0.5万没有入学。
 当地文盲率高,有1.2万人小学以下水平。
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5
案例2:义务教育的钱够了吗?


该市新增的义务教育支出中:主要解决了部分
民工子女的需要。但超生子女、文盲等均没有
考虑。
请问:你如何评价该市的义务教育支出?
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6
案例3:莱阳梨能代表绿色农业吗?

在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评
价中,我们发现:子课题中的莱阳梨的绿色
农业技术研究取得了较好的成果,单项绩效
评价分可以达到95分。但最终,我们仍打了
很低的分值。
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中国农业生产力布局
粮油类
果菜类
畜禽类
水产类
特产类
东北农区
内蒙及长城沿
线农区
黄淮农区
黄土高原农区
长江中下游农
区
西南农区
华南农区
甘新农区
青藏农区
海洋水产区
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案例3:莱阳梨能代表绿色农业吗?
莱阳梨研究的投入:200/3500=5.7%
 莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位:
黄淮农区果菜类占农业的比重:1/40
黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重:1/10
莱阳梨在中国水果业中的典型意义:1/20
莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800
莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率:
7.15/万

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9
三个案例的启示
在传统意义上:
 公共产品的均等化,实际上是财政供给能力的
均等化。按此理解,A县要削减医疗支出600
元,A县人只能活28岁。
 财政支出只满足政府管理范围内公共需求。按
此理解,文盲、外来人员、超生人员,都难以
享受义务教育。
 财政支出效益,只讲求某一项支出的合规性,
因此,莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。
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10
三个案例的启示
但在绩效预算的理念下:
 公共产品均等化,是公共需求满足程度的均等
化。按此理解,A县要加大医疗支出5000元,
使其活到73岁。
 财政支出必须满足全社会的公共需求。按此理
解,江苏必须增加义务教育投入,解决文盲、
外来人员、超生人员的需要。
 财政支出必须讲整体效益,而不能只讲单项效
益。因此,莱阳梨项目的研究内容必须调整。
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三个案例的启示



用传统的理念和绩效的理念,这三个案例会产
生三种完全不同的答案,同时也会产生三种完
全不同的财政政策,并对社会经济的发展产生
完全不同的影响。
由此,我们认为:传统的财政可称为“官本位”
的财政,而绩效预算下的财政,则是“民本位”
的财政。
在官本位下,西藏人只能活28岁,只有在民本
位下,才能提高西藏人的人均寿命!
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三个案例的启示
这就是绩效预算对传统财
政管理体制、行政管理体
制的冲击和革命!
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一、绩效预算的基本理念


(一)绩效预算既是一场对财政的革命,更是
一场对政府的革命
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一
场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念



1、绩效预算的基本概念
2、绩效预算的基本特点
3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

1、绩效预算的基本概念
绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了
达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多
少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计
划的过程中取得的成绩和完成工作的情况 。
——美国总统预算办公室
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
1、绩效预算的基本概念
绩效预算这一概念形成后,实际上最终形成了“四
位一体的”基本体系:




绩效预算
绩效评价
绩效管理
绩效审计
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
1、绩效预算的基本概念




绩效管理贯穿于整个财政管理之中,使财政内部管理制
度发生革命。
绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量,在推进政
府改革的同时,提高财政资金的绩效。
绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工
具。
绩效审计是对财政资金运行的全过程,进行外部、内部
监督的手段
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之一:以结果
为导向
传统预算以经费使用的原因为依据,编制预
算。绩效预算以经费使用的结果为依据,编
制预算。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之一:以结果为导向
传统的正向思维,体现了一种官本位的理念。而绩效
预算体现的逆向思维,真正体现了民本位的理念,
是执政为民的基本要求。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
NPR原则
我们将通过以下内容,创造一个把人民放在第一位的政府:
削减不必要的开支
服务精神
授权与联邦雇员
帮助社团解决问题
追求卓越
这样,我们就可以:
确立一个明确的目标
多引导,少干预
权力下放,职责分明
以激励机制代替各种规章制度
建立以成果为导向的预算
引入竞争机制
寻找市场的解决办法,而不是行政办法
用顾客满意度来衡量成效
我们承诺:对改革进行长期投入
---美国1993年绩效预算法案
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之二:是以效率、
效益为优。
传统预算,以公平为优,兼顾效率。其缺点
是因效率低,而影响公平。
绩效预算以效率为优,兼顾公平。其优点是
可以通过效率,提高公平程度。
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一、绩效预算的基本理念
09年二会提案:向全国人民发1000元钱
 10、11年香港、澳门、蒙古:向全国人民发钱
公平性很高,但没有效率,因此,不予支持。

(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
义务教育法:向所有学生免费读书
公平性很高,同样没有效率,却给予了支持
 这就是传统预算思维:官本位

(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
义务教育对象的选择
居民收入水平
标准收入水平
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
在传统预算下:
1亿学生免费读书,人均教育经费1000元。
 在绩效预算下
低于标准收入水平的家庭儿童免费读书,0.5亿
学生可以享受人均2000元的教育经费
 最后的效果,绩效预算要大大好于传统预算

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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之三:激励和约
束相结合
传统预算强调预算刚性,即约束机制。而绩效
预算强调实现政府目标的多元化渠道,因而
更注意激励机制。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
公共交通方案优选
传统预算
目标
指标
解决途径
预算依据
激励机制
约束机制
绩效预算
改善城市交通状况
改善城市交通状况
部门预算-国库拨款-交通部门
部门三定方案
预算约束
城内车速,车祸率
方案优选--财政拨款-绩效评价
部门职能
交通部门的自主权
预算约束,权力约束,行政约束,公众约
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
公共交通方案优选
传统预算:北京
绩效预算:成都
目标
投资额
解决途径
效果
激励机制
约束机制
1000亿元
修路、修地铁
城市拥堵依旧
预算约束
改善城市交通状况
100亿元
债务回购、交通规划、城乡一体化
畅通率明显提高,农民进城
大交委下交通资金统筹管理
预算约束,权力约束,行政约束,公众约束
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之四:当年预算与中长
期预算相结合
传统预算,建立在收付实现制基础上,当年收支平衡,
政府资金年度化,一般不考虑前后年度的因素。
绩效预算,建立在权责发生制基础上,政府资金是一
个连续的资金链,必须充分考虑政府的长期目标。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之四:当年预算与中长
期预算相结合
中国政府成功的典型案例:二弹一星。财政部门的年
度预算,支撑着国防部门的可持续发展计划。
美国政府成功的典型案例:苏联解体。政府部门的可
持续预算,支持着国防、安全等多个部门的可持续
发展计划。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
传统预算程序
一般预算程序
当年预算--决算
次年预算--决算
第三年预算—决算
项目预算程序
当年预算---决算
次年预算—决算
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
绩效预算程序
一般预算程序
当年预算--决算-绩效评价
次年预算--决算—绩效评价
项目预算程序
项目总预算---当年度拨款----绩效评价
次年拨款----绩效评价
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念

2、绩效预算的基本特点之五:决策民主化、科
学化
传统预算,以财政部门、政府的财务部门为主进行编
制,是一种专业化的预算。
绩效预算,以政府部门、人民公共需求和专家队伍为
主进行编制,是一种民主化、科学化的预算。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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一、绩效预算的基本理念
传统预算参与者:
部门、财政、政府、人大、社会监督
绩效预算参与者:
专家组、部门、财政、政府、人大、民众、
社会监督
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一、绩效预算的基本理念

3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较
——基数法预算:基数(职能、机构、编制)加增
长率
——零基预算:要素(职能、机构、编制)加财政
供应能力
——绩效预算:绩(履行职能结果)与效(履行职
能的效率)
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
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(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念

1、从管人转向管事,绩效预算的理念更贴近市场经济的要求,
将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念




传统预算模式
职能----人员----经费
绩效预算模式
公共产品---公共产品成本----预算
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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40
一、绩效预算的基本理念

中组部的改革:干部考核目标的绩效化

人事部的改革:三定方案变成一定方案?
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念

2、从简单的收支核算到成本核算,绩效预算的理念更符合价值
规律的要求,将对政府部门的内部管理体制产生重大的冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念
政府行政管理模式变化
传统的“官本位”行政管理模式:
-----官僚制
长官意志,官僚作风
绩效预算下的“民本位”行政管理模式
-----企业化管理
内控机制,效能革命
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念

传统的预算管理方式
标准财政供养人口—财政支出标准或定额---政府预算

绩效预算的管理方式
公共需求---公共产品成本----预算供给能力----政府预算
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念
标准车辆燃修费支出
现有规定:17人行政公检法人员配备一辆车
每辆车每年的耗油量2776公升,按百公里10升油耗,平均运输里程
为27760公里。
问题:
一个局4个人,怎么配车?
西藏至阿里,百公里耗油20升、里程1500公里,一年只能走4.6次,
如何办公?
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念

3、从简单的收支管理到全面的绩效考评,绩效预算使预算控制
履盖了整个财政过程,对现行的公共事业单位的发展模式产生冲
击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
2015/4/8
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一、绩效预算的基本理念
公共产品的市场化原则
---产品设计的市场化
---生产的市场化
---采购方式的市场化
---运行的市场化
---效益评价的市场化
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念
科研经费的监督检查
研究领域----传统检查方式 ----绩效监督方式
基础理论研究----查经费支出的合规性----创新性80,
合规性20
应用理论研究----查经费支出的合规性----对理论的
贡献40,对市场的贡献40,合规性20
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念

4、从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定,绩效预算使
政府决策更为科学、民主,将对现行的政府决策体制产生冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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一、绩效预算的基本理念
绩效预算对决策科学化、民主化的贡献
1.
公共产品从成本核算转向消费核算,解决了指标
的繁琐问题:河北省的零基预算,公交补贴
2.
绩效评价体系的民主化,推进了政府的民主化进
程:专家组的作用
3.
人事权与资金权的结合,推进了政治制度改革:
廉政建设的根本性措施
(二)绩效预算对现行体系的冲击
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50
二、财政支出绩效评价体系的基本理念





2015/4/8
(一)财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位
(二)财政支出绩效评价体系的基本概念
(三)财政支出绩效评价体系的基本理念
(四)财政支出绩效评价体系的基本方法
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
51
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
财政支出绩效评价体系,是整个绩效预算管理改革的核心。是其他
三大体系的最基本的工具。

绩效管理,需要依靠绩效评价体系,对员工的工作业绩、资金
的投入产出能力等,进行考核。

绩效预算,需要依据绩效评价体系,把政府目标转化为财政目
标

绩效审计,需要依据绩效评价体系,对政府目标实现程度,进
行监督。
(一)财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位
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二、财政支出绩效评价体系的基本理念
财政支出绩效评价体系,是以提高政府绩
效为目的,运用特定的指标,比照统一的标
准,采用规定的方法,对政府履行职能情况
进行价值判断的一项管理活动。
(二)财政支出绩效评价体系的基本概念
2015/4/8
53
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
1.
2.
3.
4.
5.
财政支出绩效评价体系,从根本上讲,是一种政府的内控机制。
财政支出绩效评价体系,体现了市场经济条件下“权、责、利”
结合的基本原则。
财政支出绩效评价体系,是从政府的视野来考核财政支出业绩
的制度。
财政支出绩效评价体系,使定性分析变成可量化的分析,解决
了财政管理的盲点。
财政支出绩效评价体系,使财政也能按投入产出最大化原则组
织资源配置,使财政工作更符合市场经济的要求。
(三)财政支出绩效评价体系的基本理念
2015/4/8
54
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
1、成本——效益分析法。 2、最低成本法。
3、综合指数法。
4、因素分析法。
5、生产函数法。
6、模糊数学法。
7、方案比较法。
8、历史动态比较
法。
9、目标评价法。
10、公众评判法,
(四)财政支出绩效评价体系的基本方法
2015/4/8
55
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
1、明确财政支出绩效评价的内容
2、确定财政支出绩效指标及标准
3、确定评价主体
4、配套的改革措施
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
56
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
1、明确财政支出绩效评价的内容
一般预算支出绩效评价体系
项目预算支出绩效评价体系
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
57
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
2、确定财政支出绩效指标及标准
投入指标
过程指标
产出指标
成果目标
社会公
共需要
投入
活动
产出
成果
目标
工作效率
投入产出率
效益
成本效益分析
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
58
美国制造业扩展合作局绩效指标
关键绩效指标
年
目标
实际
年指标:
1999
443
425
制造业扩展合作援助带来的
2000
670
698
销售增加数(以百万美元计)
2001
708
2002
726
年指标:
1999
359
576
制造业扩展合作援助带来的
2000
864
873
资本投资数(以百万美元计)
2001
913
2002
910
年指标:
1999
新
364
制造业扩展合作援助带来的
2000
545
482
成本节约(以百万美元计)
2001
576
2002
497
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
59
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
3、确定评价主体



负责绩效评价的政府机关
具有专业判断能力的专家组
社会公众
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
60
二、财政支出绩效评价体系的基本理念
4、配套的改革措施

法律法规的完善

人事制度改革

财政相关的配套改革
(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序
2015/4/8
61
提纲

2015/4/8
三、财政支出绩效评价体系的基本框架
62
三、财政支出绩效评价体系的基本框架


(一)一般预算绩效评价体系
(二)项目支出绩效评价体系
2015/4/8
63
三、财政支出绩效评价体系的基本框架
子系统层
要素层
状态层
变量层
指标群
(一)一般预算绩效评价体系
2015/4/8
64
政务信息畅通度
政务信息传播速度
政务信息公开度
政务信息管理
政策变动度、合规度
信息投资效率
电子政务化程度
要素占用效率
资源配置绩效管理
要素配置效率
详见表四
要素使用效率
一
般
预
算
支
出
考
评
体
系
现代公务员管理体系
现代领导管理体系
团队精神和创新体系
公务员业绩管理
行业文化体系
知识更新体系
绩效考评体系
权责利结合体系
财会制度合规性
财务档案完整性
财会信息准确性
财会信息及时性
财务质量管理
财会信息有效性
财会信息完整性
2015/4/8
内控机制有效性
财会制度抗风险性
65
预算完成率
年初预算/总决算×100%
变更预算/总决算×100%
变更预算/年初预算×100%
资金违纪率
资金违纪金额/总决算×100%
资金违纪次数
处分人数(含刑事处分)
罚款金额
资金占财政总支出
的比重变动率
资金绩效
资金自给率
资金使用效率
上缴财政资金/总决算×100%
参额率(财政拨款/总决算×100%)
每个学生人均占用资金
财政支出乘数
数量指标
在校人数
教师/学生
设备/学生
质量指标
达标率
课外教育情况
升学率
减负率
数量指标
教师人数/全体职工人数
中、高级教师人数/全体教师人数
学生教育绩效
要素使用效率
(以教育为例)
公共职能完成情况
学校管理绩效
质量指标
基建、科研项
目绩效
资金到位时间
资金到位率
完成的项目数
项目完成质量
公共绩效
2015/4/8
人民福利提高程度
入学率
文盲率
每万人在校学生数
社会繁荣影响程度
每万人大学生数
大学生增长率
经济发展拉动程度
企业中的每万人大学生数
66
预算完成率
年初预算/总决算×100%
变更预算/总决算×100%
变更预算/年初预算×100%
资金违纪率
资金违纪金额/总决算×100%
资金违纪次数
处分人数(含刑事处分)
罚款金额
资金占财政总支出
的比重变动率
资金绩效
资金自给率
资金使用效率
上缴财政资金/总决算×100%
参额率(财政拨款/总决算×100%)
每个学生人均占用资金
财政支出乘数
数量指标
在校人数
教师/学生
设备/学生
质量指标
达标率
课外教育情况
升学率
减负率
数量指标
教师人数/全体职工人数
中、高级教师人数/全体教师人数
学生教育绩效
要素使用效率
(以教育为例)
公共职能完成情况
学校管理绩效
质量指标
基建、科研项
目绩效
资金到位时间
资金到位率
完成的项目数
项目完成质量
公共绩效
2015/4/8
人民福利提高程度
入学率
文盲率
每万人在校学生数
社会繁荣影响程度
每万人大学生数
大学生增长率
经济发展拉动程度
企业中的每万人大学生数
67
逻辑标准
(20分)
管理标准
(30分)
评分
评分
评分
A
效益标
准
(50
分)
B
C
1
1
综合评
级
信
息
反
优
馈
良
过
合格
不
合
格
成
果
未
知
2
程
政府管理
方式选择
政府提供
政府全
额拨款
2015/4/8
政府为
主,市
场为辅
市场提供
市场为
主,政
府为辅
68
项目支出预算绩效评
价体系
管理标
准
逻辑标准
目
标
清
晰
单
一
目
标
符
合
公
共
性
原
则
项
目
的
社
会
效
应
项
目
预
算
合
理
计
划
科
学
项
目
的
独
特
作
用
2015/4/8
长
期
绩
效
目
标
合
适
时
间
进
度
明
确
年
度
绩
效
目
标
可
衡
量
预
算
结
构
合
理
成
本
核
算
制
度
合
理
审
批
程
序
合
规
考
虑
外
在
影
响
因
素
强
化
效
率
管
理
绩
效
指
标
合
适
指
项
目
之
间
相
互
协
调
效益标
准
强
化
绩
效
评
价
选
择
最
佳
实
施
方
案
项
目
责
任
制
有
效
标
强
化
财
务
管
理
加
强
财
务
计
划
管
理
群
加
强
资
金
管
理
强
化
信
息
管
理
加
强
财
务
制
度
管
理
强
化
跟
踪
监
管
效
益
可
持
续
性
当
年
效
益
水
平
实
现
绩
效
效
目
标
效
益
水
平
改
进
效
益
评
价
结
论
绩
效
完
成
情
况
最
佳
实
施
方
案
最
佳
69
四、开展绩效预算的技术路线
实现绩效预算改革,是一个系统工程。在目前
条件不成熟的情况下,我国开展绩效预算改革,
是希望通过财政资金,形成“倒逼机制”,利
用预算约束机制,推进部门改革,提高政府的
执政能力。而这种办法,也正是各国推行绩效
预算的一种有效途径。
2015/4/8
70
美
技国
术提
路高
线执
政
能
力
的
2015/4/8
71
四、开展绩效预算的技术路线

理想状态下的绩效预算改革路线:
首先,在公共部门进行绩效管理
其次,在绩效管理已经形成共识基础上,开
展全面的财政支出绩效评价
期间,通过绩效审计,推进绩效管理和财政
支出绩效评价
最后,全面开展绩效预算
2015/4/8
72
四、开展绩效预算的技术路线

典型国家(美国、澳大利亚等)的绩效预算改革路线:
首先,选择典型资金,开展财政支出绩效评价
其次,通过财政支出绩效评价,推进公共部门的绩效管
理,同时总结经验,全面推进财政支出绩效评价
其次,通过绩效审计、政府目标量化等,推进绩效管理
最后,先在项目预算领域,推进绩效预算,然后,把整
个公共部门的预算,转化为一个项目预算集,推进全面的
公共部门绩效预算。
2015/4/8
73
四、开展绩效预算的技术路线

中国典型地区(南海)的绩效预算改革路线:
首先,在典型领域开展绩效评价
其次,总结绩效评价经验,形成全面的绩效
评价体系,推进公共部门的绩效管理
最后,形成人员经费标准化、项目经费绩效
化的绩效预算体系
2015/4/8
74
四、开展绩效预算的技术路线







财政部的改革路线是:
2002年起,开始倡导绩效预算
2003年起,财政部相关司局开始试点探索
2004年起,各地开展绩效评价试点探索
2007年起,全面开展财政支出绩效评价试点,各地财
政部门逐步建立绩效评价机构
2010年,财政部在预算司成立绩效评价处
2011年,开始建立预算绩效管理体系
2015/4/8
75
四、开展绩效预算的技术路线
审计署:
从2005年起,就开始绩效审计,并希望通
过绩效审计,成为公共部门绩效管理的主体
人事部:
从2006年起,开始计划把对行政事业单位
的考核制度,转化为绩效考核体系;从
2008年起,开始在事业单位试行绩效工资
制度
2015/4/8
76
四、开展绩效预算的技术路线
结论:
中国的绩效预算改革,建立起以绩效为
核心的绩效管理体系,从而推进行政管理体
制改革,这是改革的最终目标。改革的起点,
是财政支出绩效评价。绩效预算体系,是财
政改革的最终目标,但在整个绩效预算改革
中,仅仅是中间目标。绩效审计,则是推进
这些改革的重要外部动力。
2015/4/8
77
四、开展绩效预算的技术路线
结论:
我国财政部门一直是绩效预算改革的主
推者,但要把绩效预算的方法全面用到部门
预算编制上,仍然在技术上存在着一定的困
难。当前主要是按照“项目预算绩效化、部
门预算标准化”的逻辑,部门预算的核心是
标准化,项目预算的核心是绩效化。
2015/4/8
78
五、如何开展绩效管理
1、什么是绩效管理
2、绩效管理的基本原则
3、项目预算的绩效管理
4、一般预算的绩效管理
2015/4/8
79
五、如何开展绩效管理
所谓绩效管理,就是以绩效为核心,把
私人领域的一些理念引入公共领域,对政府
内部管理制度、运行机制进行全面的改革,
提高政府的执政能力。
什么是绩效管理
2015/4/8
80
五、如何开展绩效管理
因此,推进绩效管理,实际上是指政府运行
方式的改革。它的核心,是提高政府的工作效
能。它的内容,包括了各项政府运行机制和管
理制度的改革。它的目标,是减少政府运行成
本,提高政府的公共产品和公共服务的产出。
什么是绩效管理
2015/4/8
81
五、如何开展绩效管理
绩效管理的基本原则:
投入产出法
绩效管理的基本原则
2015/4/8
82
五、如何开展绩效管理
项目预算是针对某一项目设立的预算。
而每个项目,都是要固定目标的。因此,项
目预算的绩效管理,实际上就是围绕着项目
目标(绩效),实现的项目管理。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
83
五、如何开展绩效管理
1、项目的定义
朱兰:项目就是一个计划要解决的问题。
美国项目管理协会(PMI):项目是为了完成
某一独特的产品、服务或任务所作的一次性努力。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
84
五、如何开展绩效管理
2、项目的特点

有明确界定的目标

项目的执行是通过一系列关联任务来完成的

项目有具体的时间计划

项目是一次性努力,独一无二的

项目包含一定的不确定性

项目需要运用各种资源来执行

项目组织的临时性和开放性

每个项目都有客户
项目预算的绩效管理
2015/4/8
85
五、如何开展绩效管理
3、项目管理的基本模型
 c=f (p, t ,s)
 C:费用或预算约束范围,即费用指标
 P:达到预算的绩效,即目标
 T:按时,即进度指标
 D:符合指定的工作范围,即性能指标
即:项目管理的目标就是在一定的预算范围内,
能够按时按质地完成任务。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
86
五、如何开展绩效管理
4、项目管理方法
计划评审技术
关键路径方法
网络图分析技术
项目成本管理
项目合同管理
项目质量管理
项目冲突管理
项目风险管理
项目人力资源管理
项目预算的绩效管理
2015/4/8
87
五、如何开展绩效管理
质量
工期
成本
项目预算的绩效管理
2015/4/8
项
目
预
算
的
控
制
要
素
88
五、如何开展绩效管理
依据链与证据链:控制时间、资金与质量的重要
条件
如何控制与管理公共项目的时间与资金?这是项目预算
绩效管理的核心问题。通过对一些公共项目的解剖,我们发
现,仅仅依靠财务数据,是不可能控制整个项目的质量、时
间与资金的。因此,必须对公共项目执行中相关的信息进行
全方位的管理。在浩如烟海的数据中,如何寻找我们所需要
的数据,并通过对这些数据的管理,来实现项目执行管理的
目标?这是解决问题的关键。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
89
五、如何开展绩效管理
为此,我们提出了依据链和证据链的理论:
 所谓依据链,就是项目资金拨款的依据,这些依据,从项目立项报告开始,
到固定资产移交表为止,它是项目执行单位据以开展本项公共项目的基本
依据。在这些依据中,最主要的依据,就是项目执行单位与其他部门签订
的各类合同。
 之所以称之为依据链,就是指从项目立项到项目结束,所有的合同,都是
有着严密的逻辑关系:因为要甲项事务,因此签订了甲号合同;甲号合同
执行完后,就要执行乙项事务,就是签订乙项合同。在一个公共项目中,
从第一个合同,到最后一个合同,实际上形成了一个项目执行阶段的各个
链条。抓住证据链,可以很好的掌握项目的质量,并能把握住项目的进度
和项目拨款的时间。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
90
五、如何开展绩效管理


所谓证据链,是指项目资金拨款的证据。所有的资金支出,
都是需要一定的原始票据作为证据的。在公共项目管理中,
除了财务制度所规定的原始证据外,还存在着一系列证明某
项业务进展的证据资料。如领料单、土方记录单等。只有取
得了这些证据,才能真正把握住项目执行的真实情况。
证据链是建立在依据链基础之上的。没有合同,就没有合同
执行所产生的证据。由于依据形成了链条,因此,证据也形
成了相应的链条。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
91
五、如何开展绩效管理
项目预算绩效管理核心内容
(1)审查依据链的逻辑性,看每一个依据,是不是可
以形成整个项目依据链的一个环节。通过依据链的
环环相扣,可以解决很多项目造假的问题。
(2)审查每一个依据的准确性,看每一个依据的内容,
不是必需。
(3)审查好每一个证据的合法、真实、有效性。一个
依据,是通过若干个证据来实现的。因此,每个证
据是不是合法、真实、有效,将直接影响着项目的
质量,也影响着资金拨付的质量。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
92
五、如何开展绩效管理
当然,为了实现这些目标,还必须根
据项目预算的要求,建立一系列的项目
管理制度。从而保证绩效目标的实现。
项目预算的绩效管理
2015/4/8
93
五、如何开展绩效管理
(1)项目库管理制度
(2)立项管理制度
(3)评审管理制度
(4)招投标管理制度
(5)概算、预算审批制度
(6)项目执行管理制度
(7)决算审批制度
(8)固定资产移交制度
项目预算的绩效管理
2015/4/8
94
五、如何开展绩效管理
按照发达市场经济国家的理念,一般预
算,即部门预算,实际上也是以项目预算群的
形式出现的。因此,从根本意义上讲,一般预
算管理,就是对项目群的绩效管理。
一般预算的绩效管理
2015/4/8
95
五、如何开展绩效管理
案例:明尼苏达州农业部1996年绩效报告
明尼苏达州是美国各州中绩效预算改革成绩比较显著
的。1992年该州颁发了“明尼苏达里程碑”文件
(Minnesota milestones),该文件中勾勒35个主题,20个
主要任务,和79个重要事件(milestones)。并于1994年
开发了年度绩效报告。这里仅选取了农业部绩效报告中的
一段。从中可以看出,在这份绩效报告中,既进行了计划
(目标)绩效与实际绩效的比较,并且,它的绩效目标,
实际上包括了三年的战略性目标。
一般预算的绩效管理
2015/4/8
96
规划:保护服务
任务1:保护健康,通过有效的检查和抽样计划,提供符合
州和联邦标准的奶制品和食品,减少由于食品原因产生的疫病。
目标2:最初检查,全部被检食品至少有95%的通过率
测量1:商家通过初次检查的百分率
94
95
96
NA
NA
90%
97
98
99
>95%
>95%
>95%
财年
实际检查
率
>90%
一般预算的绩效管理
2015/4/8
97
任务9:通过常规检查保证农业化学设备的合格
目标1:每年检验全部许可的1490个农业化学设备
中的372.5个(25%)
测量1:检验的设备数
94
95
96
实际检
查率
358
385
405
目标
325
350
375
97
98
99
375
375 375
财年
一般预算的绩效管理
2015/4/8
该任务是农业部的主要活动,为了确保
食品安全提供,通过这个规划,使更多的
食品和奶制品通过检验,意愿的(目标)
绩效真实地达到,可以确保生产和提供给
人民安全的食品。
98
五、如何开展绩效管理
我国目前的一般预算管理,仍然是一种“以人管事”
基础下的管理体制,它与绩效预算所要求的“管事不
管人”的体制是完全不同的。因此,在现行的条件下,
我国推行绩效管理,就是要根据私人领域的一些理念,
强化机构内部改革,提高机关工作效率,最后向项目
群管理方向转变。
一般预算的绩效管理
2015/4/8
99
六、如何开展预算绩效管理
2015/4/8
100
六、如何开展预算绩效管理



目前,我国大多数地区跳过了绩效管理这一环
节,而直接进入财政支出绩效评价。无论从理
论上,还是从实践上讲,这种做法的效果都并
不理想。
一些财政支出绩效评价做得好的地区,实际上
把绩效管理与绩效评价并在一起进行操作,效
果比较理想。
基于此,财政部提出了预算绩效管理这一概念,
其目标,就是把绩效评价与绩效管理结合起来,
有效推进财政与行政事业单位的改革。
2015/4/8
101
六、如何开展预算绩效管理

因此,我们建议,按照如下的步骤,推预算绩
效管理。
2015/4/8
102
六、如何开展预算绩效管理
选定评价对象-
-评价对象解剖-绩效管理指标--
-绩效管理与绩效评价并举--
-绩效管理重过程管理,绩效评价重时点管
理--绩效评价结果与绩效管理的对接:评价
结果影响预算安排、影响管理力度--完整的
预算绩效管理体系
2015/4/8
103
六、如何开展预算绩效管理
(一)选择绩效评价对象
 在目前情况下,我们建议,先选择项目预算开展绩效
评价。
 对项目预算的选择上,可按如下原则进行:
1、先选择政府最关心的项目,如民生项目等。
2、操作相对简单。
3、容易定量化分析。
4、对其他项目有示范效应。

2015/4/8
104
六、如何开展预算绩效管理




(二)明确绩效目标
在目前“三定方案”下,项目绩效目标很难确定。因
此,需要通过财政与被评价机构的协调,来确立绩效
目标。
绩效目标与政府职能
广东南海区档案局案例
2015/4/8
105
六、如何开展预算绩效管理
(三)建立绩效评价指标体系
项目解剖,涉及到指标选择问题。建议:
1、对指标进行大类管理。如公共目标实现程度,
项目管理程序,资金效率效益等,再进行相关
的细分。
2、指标不能太多,实际操作中,一大类指标,
最多有五个子指标。
3、指标的权数,应根据实际,通过预测算,进
行调整。
2015/4/8
106
分类
中
央
财
政
林
业
科
技
推
广
示
范
资
金
省
级
管
理
工
作
绩
效
评
价
计
分
标
准
指标(分值)
评分标准
1.制度建设
(15分)
省级有关部门建立本地区项目实施、资金管理、档案管理三项制度完备得15分;三项制度中缺一项
扣5分,扣完为止。
2.成果储备
(5分)
省级林业主管部门建立本地区推广项目成果储备库,成果储备100项以上得5分;成果储备每减少20
项扣1分,扣完为止;未建立成果储备库得0分。
3.项目管理
(10分)
省级林业主管部门开展严格遴选项目、签订项目合同书、督导项目实施、组织项目验收、上报相关
材料五项项目管理工作得10分;五项工作中,每缺一项扣2分,扣完为止。
4.资金拨付进
度(10分)
省级有关部门15个工作日之内将资金拨付至项目承担单位达100%得10分;拨付进度每减少10%扣1分,
扣完为止。
5.资金执行进
度(10分)
本省(区、市)同一考评年度中央财政林业科技推|广示范资金总执行进度到年底达95%以上(含
95%)得10分;进度每减少10%扣1分,扣完为止。
6.资金使用规
范性(10分)
省级有关部门建立专账管理、支出符合规定得10分;建立专账管理、每发生一笔支出不符合规定扣1
分,扣完为止;无专账管理得0分。
监督
管理
(10
分)
7.项目监督
(10分)
省级有关部门开展项目检查、督导、调研三项工作,完成检查、督查、调研书面报告或结论得10
项目
绩效
(20
分)
8.评价制度和
工作(10分)
省级财政部门会同林业主管部门组织开展制定绩效评价办法、及时组织完成绩效评价工作、上报有
关文件材料三项工作得10分;三项工作中,缺少一项扣4分,扣完为止。分;三项工作中,缺少一项
扣4分,扣完为止。
9.绩效评价结
果(10分)
本省(区、市)完成项目绩效评价之后,所有项目绩效评价结果均在85分以上得10分;每出现一个
项目绩效评价结果在60-85分之间扣2分,每出现一个项目绩效评价结果在60分以下扣4分,扣完为止。
项目绩效评价结果中出现弄虚作假行为得0分。
10.信息报送
与宣传报道
(10分)
省级有关部门将项目实施进展、资金管理、问题、建议等情况整理并报送财政部、国家林业局,每
一篇计1分,最高得3分;省级以上媒体宣传报道中央财政科技推广示范资金和项目有关情况,每一
篇计1分,最高得4分,副省级以上领导对中央财政科技推广示范资金有明确批示,每一次计1分,最
高得3分。
107
组织
管理
(30
分)
资金
管理
(30
分)
信息
宣传
(10
分)
2015/4/8
六、如何开展预算绩效管理
(四)组织好绩效评价工作
 财政支出绩效评价的核心,是如何处理好专家组、财政局与评价对象
的关系
1、专家组,除了当地专家外,原则上应有一个以上外地专家,一个以上
非该系统专家(如城建项目,可选择评估公司人员)。政府官员可以
作为专家参加,但不能太多。最好请人大参加。
2、财政局对绩效评价承担着组织主体的职能,其核心,一是选好专家,
二是对评价方法进行科学设计,三是选好评价项目,四是用好评价结
果。
3、如仅仅开展绩效评价,往往只有约束机构,没有激励机制,因此,必
须绩效评价与绩效管理结合,形成约束激励机制,调动被评单位积极
性。
4、专家组、财政局、评价对象之间,必须既要保持评价工作的独立公正
性,更要保持评价与财政工作和评价对象工作的对接,千万不能出现
为评价而评价的问题。

2015/4/8
108
六、如何开展预算绩效管理






(五)绩效评价结果的应用
绩效评价是强化预算绩效管理的基础性工具,
其最终结果的应用,才是开展绩效管理的目的。
因此,如何做好绩效评价结果的应用,是整个
改革的核心。
1、评价结果影响下一次拨款
2、评价结果影响对单位的考核
3、评价结果影响评价单位负责人的政绩
4、评价结果影响财务人员的业绩
2015/4/8
109
六、如何开展预算绩效管理


(六)构建预算绩效管理体系
通过绩效评价结果的有效运用,在行政事业单
位形成以绩效目标为核心的绩效管理体系,从
而一方面推进预算全过程的绩效管理,另一方
面在行政事业单位实现绩效管理,从而使财政
的绩效预算改革,倒逼行政事业单位进行绩效
管理,最终实现公共部门绩效管理的目标。
2015/4/8
110
广
东
省
绩
效
评
价
工
作
循
环
系
统
2015/4/8
111
六、如何开展预算绩效管理
在各地开展预算绩效管理改革的过程中,各地进展情况不一。但大
部分试点地区,效果明显:





2015/4/8
财政资金的效率效益明显提高,节约了大量的资金。
民主化决策加强,领导从签字、人情中摆脱出来。
内部管理科学化,干部形象大为改观,财政工作主动性
增强。
行政事业单位的绩效理念增强,政府目标更为量化。
推进了人事制度的绩效考核
112
六、如何开展预算绩效管理
目前面临的问题:
 绩效预算改革是建立在政府的绩效管理基础之上的。
我国的绩效预算改革,财政单兵作战,整个外部环
境不利。
 绩效评价,需要以政府目标的定量化为起点,目前
政府目标的定性化,缺乏绩效评价的外部条件
 绩效管理,需要以公共管理体制的“企业化”为起
点,目前的官僚制管理模式,缺乏绩效管理的外部
条件
2015/4/8
113
六、如何开展预算绩效管理
目前面临的问题:
 绩效评价体系(包括指标体系、权数确定、评价方
法、评价对象选定等),缺乏可以让广大干部接受
的方法。
 收付实现制,成为绩效预算改革的制度障碍
 财政预算、审计的功利化,影响了预算改革的开展
2015/4/8
114
六、如何开展预算绩效管理
目前面临的机遇:



2015/4/8
党的十七大,明确提出了政治体制改革的课题。为
整个绩效预算改革,创造了良好的政治条件
通过几年的实践,各地已经形成了一些成功的案例,
实现了国际经验的本土化。
民主化、科学化,已经形成了良好的推进绩效预算
改革的外部环境
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六、如何开展预算绩效管理
目前面临的机遇:


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财政理论研究,已经为绩效预算改革形成了良好的
发展模式
各地的财政实践,已经形成了可以“复制”的实践
模式
财政部下发的一些规范性文件,已经成绩效预算改
革提供了依据
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六、如何开展预算绩效管理

财政改革有二条基本的技术路线:自上而下和
自下而上。绩效预算改革,从全国推进起,就
是二条路线并举的。我们相信,在财政部的推
进下,在各地绩效评价部门的努力下,我国的
绩效预算改革工作,会取得辉煌的进展,将为
成为我国公共部门改革和建设中最有力的工具!
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谢
谢!
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