Licitações - Tribunal de Contas da União

Report
TCU – Fiscalização a Serviço da Sociedade
Missão: controlar a Administração Pública para contribuir com seu
aperfeiçoamento em benefício da sociedade
Diálogo Público para a Melhoria da Governança Pública
Licitações e Contratos:
riscos e controles
Frederico Julio Goepfert Junior
Tribunal de Contas da União - TCU
Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog
Salvador, 05 de agosto 2013
Objetivo da Apresentação
Apresentar um panorama das ações do TCU
frente às contratações da Administração Pública
Federal, com base em aspectos de governança e
de gestão das aquisições públicas;
Apresentar alguns riscos, identificando suas
causas, efeitos e possíveis ações;
Apresentar alguns alertas a administradores e
licitantes sobre aspectos de licitação e
contratos.
Parecer prévio
contas do
Presidente da
República
Avaliação
de
programas
Consultas,
representações
e denúncias
Fiscalização
de Obras
Tecnologia da
Informação
TCU
Principais
competências
Desestatização
Julgamento
de contas
Convênios,
contratos e
licitações
Pessoal
Secretaria de Controle Externo das Aquisições
Logísticas - Selog
 Missão : Exercer o controle
da
governança
das
aquisições públicas em
benefício da sociedade.
Governança e Gestão Pública
são nossas prioridades!
Alinhamento com o PET 2011-2015 (processos
internos):
 Intensificar
ações
que
promovam a melhoria da
gestão de riscos e de
controles internos;
 Intensificar ações de controle
para combate ao desperdício
e utilização irregular de
recursos públicos;
 Atuar de forma seletiva e
sistêmica em áreas de risco e
relevância.
O que o TCU
pretende,
então,
quando fala
em
governança?
Que a alta
administração
estabeleça um
sistema que
permita avaliar,
dirigir e
monitorar a
organização
Mas o que é
isto na
prática?
Que se defina
objetivos e
estratégias claras
(indicadores e
metas), avaliação de
riscos e implantação
de controles
internos, sem se
esquecer da
transparência
Por que o TCU está focando Gestão de Riscos
e Controles Internos?
• A atuação a posteriori, em
atividades de típicas de
correição, pouco agrega
valor para a sociedade.
• A recuperação dos
prejuízos é mínima.
Deslocar o foco tradicional de
controle dos aspectos formais
e legais para uma atuação
preventiva e proativa da
gestão.
Contribuir para a melhoria da
gestão e do desempenho da
Administração Pública.
• Promover a adoção de
controles mais efetivos
para melhorar a gestão,
coibir fraudes e desvios
de recursos e assegurar a
conformidade
Resposta a riscos

Selecione uma ou mais opções e ações para implementação com vistas
a modificar os riscos.
•
•
•
•
•
Avalie sobre custos e benefícios de
cada resposta
Avalie o efeito sobre a
probabilidade e o impacto
Considere riscos cujo tratamento
não é economicamente justificável
Avalie os riscos secundários
introduzidos pelo tratamento
Identifique e designe um
responsável pela(s) resposta(s)
Evitar
Transferir
Resposta
Mitigar
Aceitar
Importância dos controles internos – fonte: KPMG/2002
Origem das irregularidades: insuficiência de controles
internos (63%), particularidades da atividade estatal (17%),
supressão de controles (13%) e má conduta (7%)
Como são descobertas as fraudes: 51% controles
internos, 26% auditoria interna, 14% informação de
terceiros, 5% denúncia anônima e 4% auditoria externa
Planos para diminuição de irregularidades: melhoria
dos controles internos (44%), código de ética profissional
(17%), treinamento e qualificação (16%), aumento de
recursos nas áreas afetadas (12%) e intensificação da
auditoria externa (11%)
Quais as premissas que se espera do controle
então?
Ação conjunta e integrada das várias
facetas do controle: social, interno, externo,
judicial e o controle fiscal-econômico!
cultura proativa, indutiva, participativa evitar que a irregularidade aconteça!
Atuação preventiva e sistemática
planejada, contínua e profissional!
-
Cenário das Aquisições da APF em 2012 – Informações
Aquisições da APF – Informação sítio MPOG
MPOG
Aquisições de
R$ 72,6
bilhões com
bens e
serviços
231,8 mil
processos
licitatórios
A Administração Pública é capaz de induzir
mudanças no padrão de produção e consumo,
utilizando seu poder de compra para
implementar políticas de forma eficiente e
otimização do gasto público.
da APF
– Informação
sítioMPOG
MPOG
CenárioAquisições
das Aquisições
da APF
– Informações
alocação de recursos em
setores estratégicos e
relevantes para o
desenvolvimento
econômico, social e
ambiental
não é somente
um meio para
fornecer bens e
serviços
necessários ao
funcionamento
da Administ.
Pública
instrumento de
implementação
de políticas
públicas
Aquisições
da APF
contratar mais
com setores e
grupos sociais
considerados
estratégicos,
relevantes ou
sensíveis para o
desenvolvimento
sustentável do
país
Processo de
contratação é só a
licitação?
Fases de uma contratação
As falhas de planejamento aparecem, irremediavelmente, na
fase externa e na execução contratual.
Fase preliminar à licitação
Programa de necessidades
• Estudos de viabilidade e anteprojeto
Fase interna da licitação
• Projetos Básico e Executivo
• Edital (participação do
jurídico)
Fase externa da licitação
• Publicação do Edital
• Realização do certame
• Homologação da licitação
Fase contratual
• Assinatura do Contrato
• Recebimento do que foi contratado
Fase posterior à contratação
• Uso, operação e manutenção
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – papel do gestor
definir o modelo do processo de
trabalho da contratação, à luz da
legislação e da jurisprudência, com o
apoio de um OGS.
identificar os riscos;
estabelecer medidas de controle
interno;
 identificar
quem
são
os
responsáveis por elas.
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – papel do gestor
O planejamento é fundamental para:
 identificação da necessidade
 definição da solução
 agregação de valor ao órgão (apoiando
o órgão a cumprir sua missão)
 gerenciamento dos riscos
 bom aproveitamento dos recursos
financeiros e humanos
Planejamento é obrigatório e indelegável
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – planejamento
Qual é a solução que atende ao interesse
público com qualidade, sem ser direcionada a
um interessado, e que seja economicamente
vantajosa?
Planejamento
demanda
conhecimento
e
interpretação de legislação e jurisprudência, do
ramo do que se pretende contratar e, por óbvio,
do mercado em que essa solução está inserida.
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – planejamento
Documentos – na fase de planejamento
- Estudos Técnicos Preliminares – assegurar a
viabilidade técnica da contratação (art. 6, IX, da
Lei 8.666)
- Plano de Trabalho (para serviços)
- Termo de Referência (pregão – balizar as
decisões do pregoeiro e do grupo de apoio);
- Projeto Básico
-Por fim, o edital (definição do objeto e de todos
os encargos e obrigações da contratada - o que
deve ser feito e como deve ser feito)
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – execução contratual
A gestão do contrato é o momento
em que verifica se os produtos foram
entregues e se os resultados
pretendidos com a contratação são
alcançados. A qualidade da gestão
contratual depende, em grande
medida, dos trabalhos desenvolvidos
na fase de planejamento.
Melhoria no processo de trabalho de contratação e
gestão dos contratos – execução contratual
Controle da gestão contratual
controles internos estabelecidos pelo
próprio órgão – mapeamento dos
riscos (preventivos e detectáveis),
checklists obrigatórios nas várias etapas
 segregação de funções
-
A fiscalização de contratos é um poder-dever
da Administração (posição ativa durante todo
o contrato)
Causas, Efeitos e Controles internos
Consequências
Causas
Urgência
Falta de estudos
técnicos
preliminares
Despreparo e
falta de pessoal
Planejamento
Deficiente
Não atendimento
da necessidade do
negócio
Aditivos
Jogo de planilha
Sobrepreço
Superfaturamento
Sugestões de controles para evitar deficiência no projeto:
Formalização de processo de trabalho de contratação e de gestão
contratual.
Estudos de viabilidade bem executados e Orçamento detalhado;
Plano de trabalho e Termo de referência/Projeto básico bem definido;
Alocação e treinamento de servidores.
Causas, Efeitos e Controles internos
Causas
Ausência de
pesquisa de
mercado
Não utilização dos
sistemas
referenciais Sicro e
Sinapi, para obras
Orçamento
da
licitação
deficiente
Consequências
Serviços executados
sem qualidade, em
desconformidade com
o projeto
Medições de serviço
inadequadas
Sobrepreço
Não contratação de
itens devido à préalocação de orçamento
Sugestões de controles para evitar deficiência no orçamento da contratação:
Construção de bancos de dados com os preços das contratações já realizadas;
Definição de rotina e responsabilidades para pesquisas em várias fonte;
Observância aos dispositivos da LDO para a elaboração de orçamentos - obras;
 Elaboração de projeto detalhado, com preenchimento das planilhas de
formação de preço (DFP).
Pesquisas dePesquisa
Preço – de
algumas
preçosfontes
- Estimativas
- Comprasnet : para objetos similares
- Sistemas Referenciais Sicro e Sinapi: para obras
- O município do RJ tem convênio com a FGV para
estabelecer preços máximos aceitáveis em diversas áreas
http://www.rio.rj.gov.br/web/cgm;
- sítios especializados em atas de registro de preços
vigentes
Causas, Efeitos e Controles internos
Consequências
Causas
Exigência elevada de
quantitativos
mínimos
Ausência de
parcelamento
exigências para
itens irrelevantes,
excessivos e que
geram custos para
os licitantes.
Restrição à
Competitividade
na licitação
Direcionamento
ato
antieconômico,
ferindo os
princípios da
economicidade e
isonomia
Sugestões de controles para evitar restrição à competitividade:
Exigir condições de habilitação adequadas à lei e à jurisprudência
(especificações precisas, evitando-se: aquelas excessivas e desnecessárias;
atestados de solidariedade; e que impliquem dispêndios antes da licitação).
Observar a regra do parcelamento, se for técnica e economicamente viável.
Causas, Efeitos e Controles internos
Consequências
Causas
Quadro de fiscais
insuficiente e/ou
desqualificado
desconhecimento do
funcionamento do
contrato
falta de procedimentos
para os recebimentos
provisório e definitivo
ausência de padrões de
qualidade e
mensuração
Deficiência
na gestão e
fiscalização
Serviços e bens
entregues sem qualidade
Medição de quantitativos
inadequados (superfat)
Execução de serviços
desconforme com
projeto
não recebimento de bens
e serviços
não agrega valor à
missão do órgão
Sugestões de controles para evitar a deficiência na gestão e fiscalização:
Alocar e definir os papeis envolvidos na gestão/fiscalização dos contratos;
Treinar e qualificar os fiscais e gestores da organização;
 Definir listas de verificação para os recebimentos provisório e definitivo.
Licitações – cuidados e alertas
- pregão eletrônico é obrigatório para serviços comuns:
- no caso de os órgãos do Legislativo e Judiciário
optarem pela forma presencial, eles devem motivar
expressamente a escolha sob pena de se configurar
possível ato de gestão antieconômico (Ac 1.515/2011TCU – Plenário);
- se o objeto for complexo, instituir prazo razoável para a
apresentação das propostas;
- exigência de certificações: caso legítima,
possibilitar a sua emissão por outras
certificadoras;
- garantir o sigilo de quais empresas farão
vistoria in loco;
Licitações - cuidados e alertas
- peso excessivo à técnica em detrimento do preço
- pagamento por prestação de serviços por homem-hora e
não por resultados (paradoxo lucro-incompetência)
- contratações diretas sem justificativas de preço e escolha
do fornecedor
- vendas-casadas – Ex. software e materiais
- exigência de número de atestados de habilitação técnica
ou de não aceitar a soma de atestados
- exigência de amostras e/ou vínculo
trabalhista na fase de habilitação
- estabelecimento de índice econômico diverso
do usual
Licitações - cuidados e alertas
-Pagamento por serviços não executados
-Licitações com objeto “guarda-chuva”: muito comum em
serviços de publicidade – Ver Lei 12.232/2010
-Dispensas indevidas – situações não previstas em lei;
-Direcionamento de convites
-Participação de empresas “fantasmas”
Licitações – cuidados e alertas - SRP
Verificações ao aderir (“carona” – adesão tardia):
se o objeto da ata não está “customizado” para o
órgão originador – aspectos relativos à
padronização e/ou a não divisão do objeto
se o perfil da equipe for diferente, o que, além de
onerar, pode não atender a suas demandas
 a existência de acordo coletivo diverso da
localidade na qual o serviço será executado
se há indícios de sobrepreço
Sempre demonstrar a vantagem da adesão!
Licitações Sustentáveis
Pesquisa de preços - Estimativas
- Arcabouço
Legal: Leis 12.187/2009 (mudanças climáticas),
12.305/2010 (resíduos sólidos), 12.462/2011 (RDC), Decreto
7.746/2012 e a própria Lei 8.666/93 (modific. da Lei 12.349/2010)
-Diretrizes: sustentabilidade está dentro de um contexto maior
que é desenvolvimento nacional sustentável.
-Cenário: menos de 10% das instituições públicas incluíram
critérios de sustentabilidade ambiental nas licitações; que dão
preferência por produtos fabricados por fonte não poluidora; que
adquirem bens reciclados ou que possam ser reciclados (fonte:
relatórios de gestão – exercício de 2010)
A inclusão do aspecto ambiental não deve ser
realizada como condição de habilitação do certame,
mas, sim, na correta e motivada especificação do
objeto. - as exigências contidas na habilitação pela lei
8.666/1993 devem ser interpretadas de forma
restritiva.
Recado aos licitantes/fornecedores
Participar de uma
licitação é custoso!
Para participar de licitações, exigem-se conhecimentos
técnicos e jurídicos envolvidos na execução de diversas
atividades tanto prévias à licitação (cadastramentos e
documentos probantes, análises de custos, garantias)
como a posteriori, na execução contratual (administração
de estoque e matérias primas, armazenagem e transporte).
Exige-se profissionalização do fornecedor
Recado aos licitantes/fornecedores
Representação de Licitantes ao TCU – Cautelares:
Pelo art. 276, caput, do RI/TCU, a aplicação dessa
medida é restrita aos casos de fundado receio de
grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de
risco de ineficácia da decisão de mérito.
Consequência dessa norma: em geral, só afeta o
interesse coletivo quando a irregularidade conduzir
à frustração do caráter competitivo do certame ou à
majoração dos valores a serem contratados, com
inequívoco prejuízo ao erário.
Responsabilidade dos agentes públicos
Toda decisão implica responsabilidade dos agentes, seja
na fase de planejamento, licitação ou execução contratual.
O TCU vem verificando não só a realização do
procedimento e consequente execução contratual, mas,
também, a identificação das necessidades e a definição
das soluções (inclusive da relação benefício-custo).
-Consequências junto ao TCU:
- se prejuízo ao erário, cabe ressarcimento
- se ato ilegal, cabe multa
- se gestor principal, pode levar também ao julgamento
de suas contas como irregulares
- se empresas, cabe declaração de inidoneidade (fraude)
Para
Gestores/Servidores
os gestores, pregoeiros,
Públicos e prestação
fiscais de
e contas
demais
servidores que lidam com contratações
- todos os atos devem estar documentados
e as decisões justificadas, inclusive
interações com fornecedores, tanto antes
quanto durante a execução contratual....
(evitar explicações genéricas!)
ALERTA PARA FISCAIS, GESTORES E TODOS QUE
LIDAM COM LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS
 Antes de efetuar recebimentos provisórios ou
definitivos, verifiquem se realmente houve a execução
regular e/ou confiram a entrega do que foi contratado;
 Não aprovem prestação de contas sem a verificação
dos requisitos pactuados.
CUIDADO COM O
QUE ASSINA
FORMALIZE
TUDO NO
PROCESSO
PREZE PELA
TRANSPARÊNCIA
TCU e a disseminação de conhecimento
O TCU é a maior fonte de jurisprudência, e, por conseguinte, de boas
práticas nesta área no Brasil - Papel orientador e didático do TCU,
em consonância com o Plano Estratégico 2011-2015.
No sítio do TCU (www.tcu.gov.br), encontram-se:
• Jurisprudência sistematizada
• download do livro: Licitações e Contratos – Orientações e
Jurisprudência do TCU
• download do Guia de Boas Práticas em Contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação: Riscos e Controles para o
Planejamento da Contratação
• push para o Informativo de Jurisprudência de Licitações e
Contratos
• arquivo para download consolidando as orientações da AGU
• Biblioteca Digital (para download)
Obrigado!
TCU - Contatos
Selog
SAF Sul, Quadra 4 - lote 1, Anexo II, sala 105
Cep: 70.042-900
Tel: 3316-7301
Fax: 3316-7540
[email protected]
Ouvidoria: 0800-6441500 ou www.tcu.gov.br
Acompanhe o TCU
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