Document

Report
Er målstyring i utdanningssektoren
virkelig målstyring?
Offentlig sektor har stor frihet i valg av styringsog ledelsesverktøy, men brukes verktøyene
riktig?
Åge Johnsen, professor i offentlig politikk
NOLES-konferanse, Gardermoen, 5. februar
2014
Utdanningspolitiske (for)mål
— «Gangs menneske»
Dette er formelle (for)mål;
hva er de uformelle
målene?
— Kunnskaper
— Ferdigheter
— Holdninger
— Effektivitet
— Fordeling (likhet og rettferdighet)
— Rettssikkerhet
— Legitimitet
Åge Johnsen 5.2.2014
2
Om styring
«Verdens beste skole»
– inntil PISA-sjokket i
2001
«Vi planlegger alltid for mye og tenker alltid for lite. Vi
motsetter oss det å måtte tenke og avskyr fremmede
argumenter som ikke samsvarer med det vi allerede vet
eller ville ønske å tro.»
Joseph A. Schumpeter, i forordet til 2. utgave av
Capitalism, Socialism, and Democracy (1946)
Åge Johnsen 5.2.2014
3
Hvilke resultater har den norske skolen?
Educational performance PISA scores 2006 deviation from OECD mean
(OECD mean: reading=492, mathematics=498, science=500)
60
40
Reading
20
Mathematics
Science
0
-20
Åge Johnsen 5.2.2014
Italy
Spain
France
Austria
Germany
Belgium
The Netherlands
USA
UK
Ireland
Australia
New Zealand
Canada
Norway
Iceland
Denmark
Sweden
Finland
-40
4
Hvordan reagerte offentligheten?
Åge Johnsen 5.2.2014
5
Hvordan har det gått?
PISA-poeng for Norge
510
505
500
Lesing
495
Matematikk
Naturfag
490
485
480
2000
Åge Johnsen 5.2.2014
2003
2006
2009
2012
6
Hvordan vurdere resultatutviklingen?
PISA-poeng lesing
550
540
Finland
530
Storbritannia
520
Sverige
510
Island
500
Norge
Frankrike
490
Danmark
480
Italia
470
Tyskland
460
2000
Åge Johnsen 5.2.2014
2003
2006
2009
2012
7
Hvorfor interessere seg for mål- og
resultatstyring?
— Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter
(verdikjedenes venstreside) får mye
oppmerksomhet i politikken; behov for mer
systematisk «høyresidetenkning», dvs styring
av verdikjedenes resultater og virkninger
— Mål- og resultatstyring er et viktig
effektiviseringsverktøy
— Mål- og resultatstyring mer kompleks enn det
mange synes å tro
— Mange myter om resultatstyring
— Problem: «banalteori»  «vulgærøkonomi»
Åge Johnsen 5.2.2014
… og er
dessuten
et krav til
alle
statlige
virksomheter
8
Hvilke myter fins om mål- og
resultatstyring?
1 Er nytt
8 Rituell styring
5 Er markedsstyring
11 Lære av de
beste
2 Trengs ikke
6 Blårussens
verktøy
9 Offentlig
sektor ineffektiv
12 Politikkens
abdikasjon
3 Nyliberalistisk
7 Er det samme
som målstyring
10 Informasjon
følges ikke opp
4 Passer ikke
Åge Johnsen 5.2.2014
9
Hvilke forventninger knyttes til mål- og
resultatstyring?
Forventninger
«Resultatstyring må bygge på
målformuleringer»
«Politikerne må definere
målene»
«Målene må utformes som
målhierarkier»
«Målformuleringene vil
påvirke atferden»
«Resultatindikatorene må
koples til målene»
Åge Johnsen 5.2.2014
Utfordringer
Uvesentlige og kortsiktige mål
Uklare og manglende mål
For mange og detaljerte mål
Juksing med målformuleringer
og resultatmålinger
Rapporteringsvelde og mistillit
10
Hvorfor er mål- og resultatstyring utbredt?
— Handler om rasjonalitet og styring
— Offentlig sektor stor og kompleks
— Omstilling innenfor offentlig sektor
— Handler om pragmatisme
— Prioritering
— Medvirkning
— Måling
— Er endringsrettet
— Vesentlighet
— Risiko
— Særpreg
Åge Johnsen 5.2.2014
11
Hvorfor er mål- og
resultatstyring omstridt?
Mer kritikk av
politikken enn av
styring i seg selv
som verktøy?
— Begrenset rasjonalitet medfører kritikk av
informasjonsgrunnlaget
— Pragmatisme, åpenhet og medvirkning skaper
diskusjon om iverksettingen og virkningene
— Endring skaper usikkerhet og motstand
— Ulike oppfatninger av, og erfaringer med, målstyring
skaper forvirring
Mer kritikk av
praksis, som ofte
kalles målstyring,
enn av målstyring i
seg selv som
verktøy?
Åge Johnsen 5.2.2014
12
Betyr målstyring forskjellige ting for ulike
grupper?
•
– Klare prioriteringer og mål
– Produktivitet og effektivitet
– Resultatvurderinger og
evalueringer
Formålsrasjonell styring
Mål- og
resultatstyring
Målstyring
og
selvledelse
Åge Johnsen 5.2.2014
Samfunnsøkonomer:
Formålsrasjonell styring
•
Bedriftsøkonomer og statsvitere:
Mål- og resultatstyring (MRS)
– Målhierarkier
– Måling og rapportering
– Belønning og straff
•
Ledelseskonsulenter: Målstyring
og selvledelse (MBO, BMS)
– Målformuleringer
– Medvirkning
– Resultatorientering
13
Hva består resultatstyring av?
— Resultatmålinger ved å framskaffe relevante
resultatindikatorer
— Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere
resultater eller c) andres resultater i analyser av
produktivitet og effektivitet
— Rapporteringer av informasjonen i relevante og
legitime organisatoriske og politiske sammenhenger
— hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi
grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre
handlinger, målformuleringer og politikkutforming
Åge Johnsen 5.2.2014
14
Hvilke oppskrifter for
resultatstyring kan vi velge?
Målstyring er
resultatstyring,
men ikke all
resultatstyring er
målstyring
Modeller
Målstyring
Oppskrifter
Målstyring og selvledelse
Balansert målstyring
Overvåking
Verdikjedemodellen
Blandet søking
Sammenligninger Beste praksis
Dataomhylling
Blandingsmodeller Mål- og resultatstyring
Sammenlignbare data
Åge Johnsen 5.2.2014
15
Hva er målstyring og selvledelse?
• Peter Drucker 1954:
Management by Objectives
and self-control (MBO)
• Målstyring er å styre etter
mål med fokus på resultater
• Formålet med målstyring og
selvledelse
– Prioritere oppmerksomhet,
oppgaver og ressurser for
effektivitet
– Medvirkning for forankring
– Måling og rapportering for
iverksetting og
organisasjonslæring
Åge Johnsen 5.2.2014
• Målstyring består av tre
prosesser:
– Målformuleringer
– Medvirkning
– Resultatvurderinger
• Andre vanlige navn:
– Strategisk planlegging
– Resultatorientert planlegging
(ROP)
– Virksomhetsplanlegging
(VP)
– Mål- og resultatorientert
styring (MRS)
– Balansert målstyring (BMS)
16
Hvorfor bruke mål i politikk og styring?
Mål(styring)
brukes fordi det
forventes å
påvirke atferd,
resultater og
virkninger
— I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring («politikk er å
ville»)
— Mål (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand
— Målsetting (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand
som virkning av et tiltak
— Hva skal endres?
Målene må
— Hvor mye skal det endres?
operasjonaliseres,
og det er ikke alltid
— For hvem?
så lett eller
— Når?
fornuftig å gjøre i
— Hvordan kan under visse forutsetninger
politikken…
overlates til administrasjonen
Åge Johnsen 5.2.2014
17
Hvorfor er «ulne» ‒ eller «hårete» ‒ mål
så vanlige (og gode ting) i politikken?
— Typisk
— Komplekse mål
— Tvetydige mål
— Vage og tvetydige mål gir
handlefrihet for å
— Unngå eller utsette
konflikt (inkonsistens)
— Lage flertall (vinnende
koalisjoner)
— Skape visjoner og
legitimere
— Ta ære
— Unngå ansvar
Åge Johnsen 5.2.2014
• Hovedproblemer
– Motstand mot måling
– Politikk og beslutninger lite
bygd på resultatvurderinger
(lite «evidens»)
• Mulige løsninger
– Frastøting (motstand)
– Frikopling (rituell styring)
– Løst koplede systemer
(overvåking,
sammenligninger,
blandingssystemer)
– Samarbeid og gode
hjelpere
18
Hvordan utforme mål- og resultatstyringssystemer?
Furutreprinsippet:
Grantreprinsippet:
«Alle nevnt,
ingen glemt»
Utforming etter
virksomhetens
egenart, vesentlighet
og risiko
Visjon
Mål 1
Delmål 2
Formål
Mål 1
Mål 2
Indikator
1
Mål 3
Indikator
2
Indikator
5
Indikator
3
Indikator
4
Delmål 1
Indikator
1
Åge Johnsen 5.2.2014
Indikator
2
Delmål 2
Delmål 3
Indikator
3
19
Hva er alternativene til mål- og
resultatstyring?
— Politisk styring
— Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring?
— Regelstyring
— Uklare styringssignaler, mer byråkrati og mindre fokus på
resultater?
— Fagstyring
— Mindre åpenhet og mer særinteresser?
— Markedsstyring
— Dårligere og dyrere offentlige tjenester?
Åge Johnsen 5.2.2014
20
Konklusjoner
— Resultatstyring er mer enn bare målstyring
— Mye kalles målstyring, men er politisk styring og/eller tiltaks-,
aktivitets- eller detaljstyring
— Mål- og resultatstyring handler om medvirkning,
organisasjonslæring og selvledelse
— Dårlige resultater får mye offentlig oppmerksomhet
— Alternativene til målstyring har også svakheter
— Utforming (og vedlikehold) av mål- og resultatstyringssystemer er
viktig for å fremme ønsket atferd og oppnå gode virkninger
— Måling av verdiskapingsprosesser heller enn enkeltes prestasjoner
— Åpenhet, forankring og tålmodighet viktig
— Forsiktighet med å kople resultatindikatorer til finansielle
belønningssystemer, spesielt på individnivå
— Minske detaljstyring (grantreprinsippet) og øke helhetsstyring
(furutreprinsippet)
Åge Johnsen 5.2.2014
21

similar documents