韩国PPP项目 - rksi.org

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PPP体系:
韩国案例
Hojun LEE 博士
([email protected])
PPP部门主任
韩国政府部门与社会资本基础设施投资管理中心
(PIMAC)
2014年12月
PIMAC
第一部分
韩国 PPP发展概况
PPP 法律框架
1994 年,韩国通过《PPP法案》(《PPP 法案》),PPP 项目随之首次正式推
行。时至今日,该法案已历经多次修订。
1994 年 8 月
通过
「社会资本促进法案」
1999 年 1 月
修订
「民间参与基础设施建设法案」
2005 年 1 月
修正
「民间参与基础设施建设法案」
· 社会资本自提式,最低收益担保
· 设施类型多样化(35 -> 44)
· 介绍「建设—移交—租赁」 (BTL)方案
 1999 年,社会资本自提式项目及最低收益担保(MRG)
 2005 年BTL 方案:促进该方案在教育设施、军用住房、环境设施等方面的应用。
 2011 年,成立争端解决委员会。
3
PPP 法律框架
PPP 法律框架
PPP 法律及行政框架层级
 PPP 法案
 PPP 法案执行令
 PPP 年度基础方案
 PPP 实施操作指引
PPP法案的法律地位
 PPP 法案及 PPP 法案执行令为 PPP 系统法律框架的核心
 法案规定了符合规定的基础建设类型、采购类型、采购流程、政府与社会资本两方所扮演
的角色等。
 PPP 法案为一项特殊法案,其地位高于其他法案
 使 PPP 项目免受国有资产管理的严格管制
 允许 SPC 担任主管当局的角色
4
PPP 基础方案及项目评估委员会(PRC)
PPP 基础方案
在 PPP 法案的指导下,韩国财政与经济部(MOSF)与PIMAC共同颁布 PPP 基础方案
。
 PPP 基础方案可作更新、调整,以反映相关变更、市场状况及政府需求。
PPP 基础方案包括:
 PPP 政策方向
 PPP 项目实施程序细节
 相关文档
项目评估委员会(PRC)
PPP 项目评估委员会由韩国财政与经济部部长领导,在需要针对 PPP 政策
及主要项目做出重要决策时召开会议。委员会包括采购部人员及社会资本
专家。
 如有必要,项目评估委员会可以将 PPP 项目延期,或限制 PPP 项目部分开支。
5
PPP 法案规定PPP的适用性
韩国政府对PPP的适用性采取正面清单的方式,即法案中未作规定的设施不得
采用PPP实施。
 与政府对 PPP 项目的大力支持与鼓励有关。
 体现 PPP 法案的法律地位;PPP 法案为一项特殊法案,其地位高于其他法案。
2009 年法案修订内容:
PPP 法案已做出规定的适用基
础设施类型,PPP 法案执行令
也有权规定。
6
BTO 及 BTL 类型项目均很常见
无论是特许权类型项目(BTO),还是服务购买类型项目(BTL)在韩国均
很常见。
 特许权类型项目(BTO)在发展中国家较受欢迎,而服务购买类型项目(BTL)
则在发达国家更为常见。
BTO 及 BTL 方案比较
BTO
BTL
社会资本
(SPC)
社会资本
(SPC)
提供服务
授予运营权
提供服务
转移所有权
支付使用费 转移所有权
终端用户
授予运营权/支付政
府支出
政府
终端用户
政府
支付使用费
(如有必要)
7
BTO 及 BTL 类型项目均很常见
PPP 项目,根据采购方案分类情况划分(截至 2014 年 1 月)
单位:1亿韩元
项目数量
采购方案
项目总支出
%
项目平均支出
%
BTO
202
31.42%
679,549
1.25%
3,364
BOO
7
1.09%
12,318
29.08%
1,760
BOT
4
0.62%
6,580
0.67%
1,645
小计
213
33.13%
698,447
31.00%
6,769
BTL
430
66.87%
286,401
69.00%
666
643
100.00%
984,849
100.00%
1,532
特许类型
服务采购类型
总计
8
项目发起
 政府及社会资本均可发起 PPP 项目
 政府发起式

政府发起式是指由主管部门发起吸引社会资本投资的项目,并征求建议书
(Request for Proposal)。

主管部门考虑了相关设施的计划和需求后,开发潜在的项目,而后权衡各
采购模式,以确定 PPP 采购模式是否比传统模式效率更高。

社会资本发起式

对社会资本发起式,由社会资本方(项目建议者)提交项目建议书,然后
主管部门考察和评估社会资本方建议书的内容和是否物有所值(VfM),
并确定 PPP 项目。
9
社会资本发起式的活跃度
接受社会资本发起式是引入私人投资的重要方法之一。
 在韩国,社会资本发起式与政府发起的比率较高,这在发达国家中较为少见。(
大多数发达国家不接受社会资本发起式)
招标项目与社会资本发起式数量(截至 2014 年 1 月)
单位:1亿韩元
项目数量
项目类型
特许权类
型
BTL
项目总成本
%
%
项目平均成本
政府发起
101
47.42%
298,091
42.68%
2,951
社会资本发起
112
52.58%
400,357
57.32%
3,575
总计
213
100.00%
698,447
100.00%
3,279
政府发起
总计
430
286,401
666
643
984,849
1,532
10
PPP 项目交付纪录
 1999 年至 2007 年间,由 PPP 项目带来的基础建设投资增长迅猛,之后逐渐
趋于稳定。
 2005 年,BTL 方案开始实施。2006 年,最低收益担保(MRG)遭到废除。2008年
,经济危机爆发。
十亿美元
数量
PPP 合同
PPP 项目合同数量(十亿美
元)
PJT 项目数量
(*) 所有数字均基于合同,因此真实投资收支差额可能有所不同
11
PPP 项目对政府财政收入的贡献
 在基础建设投资方面,PPP 项目每年能够为政府减轻 5% 到 36% 的负担(平
均每年 21%)
 PPP 项目的不断发展已帮助政府减轻了财政资源方面的压力,使得政府能够将资源
调配到国有企业以外的领域当中。
十亿美元
PPP 项目/政府投资
PPP 占比
PPP 投资
PPP占比
政府投资
(*) 所有数字均基于合同,因此真实投资收支差额可能有所不同
12
第二部分
韩国PPP项目
PPP 基础设施投资存量
类型
BTO
BTL
道路
火车
港口
环境
机场
停车场
IT
文化
大学设施
小计
教育
环境
军事
火车
大学设施
文化
IT
健康 / 社会福利
混合用途
科学中心
小计
项目数量
%
总投入
%
56
9
17
71
14
26
1
4
1
199
194
92
71
4
15
25
4
10
4
5
424
28.14%
4.52%
8.54%
35.68%
7.04%
13.07%
0.50%
2.01%
0.50%
100.00%
45.75%
21.70%
16.75%
0.94%
3.54%
5.90%
0.94%
2.36%
0.94%
1.18%
100.00%
38,618
13,307
6,284
4,999
767
316
100
100
20
64,511
8,071
6,687
5,575
4,030
943
851
239
234
184
112
26,925
59.86%
20.63%
9.74%
7.75%
1.19%
0.49%
0.16%
0.16%
0.03%
100.00%
29.97%
24.83%
20.71%
14.97%
3.50%
3.16%
0.89%
0.87%
0.68%
0.41%
100.00%
( 截至 2013 年 12 月)
14
韩国PPP项目—基础设施
 BTL 铁路项目
• 项目:益山市与新里市间双轨铁路项目
• 目前处于运营阶段
• 规模:益山市与新里市间双轨铁路(34 公里),包
括 5 个新建火车站
• 总投入:60050万美元
• 政府部门施工补贴:3510 万美元
• 社会资本投入:56540 万美元
• 政府支出:设备租赁费用及运营成本
• 租金:4700 万美元;运营:每年 370 万美元,20
年期
15
韩国PPP项目—基础设施
 BTO 公路项目
• 项目:自水原市西部至平泽市的收费高速公路
• 目前处于运营阶段
• 规模:总长为 38.5 公里的高速公路,包括 3 个交汇
处、7 个互通式立交桥、86 座桥梁以及 1 条隧道
• 总投入:111540 万美元
• 政府部门施工补贴:30990 万美元
• 社会资本投入:80550 万美元
• 使用费(过路费):3.1 美元(2012 年 12 月)
• 经营权有效期:30 年
• 最低收益担保
 担保期:15 年
 要求:50% 以上交通量
 条件:第一个 5 年 80%,第二个 5 年 70%,
最后 5 年 60%
16
韩国PPP项目—健康领域
 养老院
•
•
•
•
•
•
•
项目:和顺郡新建养老院
目前处于运营阶段
规模:医院共 5 层,192 张病床
总投入:1560 万美元
社会资本投入:1560 万美元
经营权有效期:20 年
政府支出:设备租赁费用及运营成本
由中央及地方政府支付
• 租金:145 万美元,运营:每年 50 万
美元, 20 年期
17
韩国PPP项目—健康领域
 公立医院
• 项目:公州市公立医疗中心现代化
• 现状:公告阶段
• 规模:总占地面积 31409 平米
 医院:占地 26615 平米,包括
一栋 4 层大楼,300 张病床
 地下停车场:占地 4794 平米
• 总投入:7000 万美元
• 建设启动日期:2014 年 4 月 1 日
• BTL 计划下运营期限:2016 年 3 月至
2036 年 2 月(20 年)
18
韩国PPP项目—教育
 学校项目
• 项目:中小学新建项目
• 现状:运营阶段
• 规模:两所小学,一所中学
 小学 A:27 间教室
 小学 B:39 间教室
 中学 C:31 间教室
• 总投入:6162 万美元
• 社会资本投入:6162 万美元
• 经营权有效期:20 年
• 政府支出:设备租赁费用及运营成本由地方政
府支付
• 租金:220 万美元;运营:每年 80 万美元
韩国PPP项目—教育
 国立大学公寓楼建设
• 项目:庆南省国立大学新建公寓
• 现状:运营阶段
• 规模:两栋公寓楼
 A 大学:可容纳超过 1694 人
 B 大学:可容纳超过 740 人
• 总投入:4310 万美元
• 社会资本投入:4310 万美元
• 经营权有效期:20 年
• 政府支出:设备租赁费用及运营成本由中
央及地方政府支付
• 租金:360 万美元;运营:每年 250 万美
元
20
韩国PPP项目—社会发展
 城市污水处理项目
• 项目:镇川污水处理设施
•
•
•
•
•
•
现状:运营阶段
规模:污水处理设施及辅助设施
总投入:2280 万美元
社会资本投入:2280 万美元
经营权有效期:20 年
政府支出:设备租赁费用及运营成本由
中央及地方政府支付
• 租金:180 万美元;运营:每年 30 万美
元
• BTL 计划下污水处理设施试点项目
韩国PPP项目—社会发展
 BTO 计划下废物回收利用项目
•
•
•
•
•
•
•
项目:垃圾填埋气发电项目
现状:运营阶段
规模:5000 万瓦特发电设备及供电装置
总投入:9500 万美元
社会资本投入:9500 万美元
经营权有效期:11 年
最低收益担保
 担保期:11 年
 要求:实际价值与估计价值间比率
小于 10% 时项目取消
 条件:采取超额分红制
• 使用费
 系统边际电价(SMP) + 5 分 / 千瓦
时
 与韩国电力公社(KEPCP)签订的
购电合约(PPA)
第三部分
PPP新类型:可再生能源(RE)领域
韩国PPP及可再生能源发展
韩国在PPP项目实施及管理方面有超过 20 年的丰富经验,已成功在制度构建方
面为建立一个成熟的 PPP 市场夯实了根基




法律、制度体系根基坚实
分析工具、实施操作指引详尽、精密
采购系统公平、透明
PPP 市场竞争激烈
虽然如此,PPP 体系仍需应对诸多挑战。通过使能源来源更加多元化,增加国
家福利,并着重应对气候变化带来的挑战。
 PPP 应在《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)和《京都议定书》的指引下,不
断完善自身,进一步谋求绿色增长 。
24
何为可再生能源
根据《替代能源开发、使用与推广促进法》
 “可再生能源”指由可再生能源资源转化的能源。可再生能源资源包括阳光、
水、地热、降水及生物有机体:








太阳能;
风能;
水能;
海洋能源;
地热能;
由生物资源转化的生物能源;
废物转化能源;
总统令列举的其他能源来源,不包括石油、煤矿、核能及天然气
25
政府支持可再生能源发展措施(3)
政府对可再生能源工厂的补贴情况
资源回收设备
1) 焚烧设备
30~50
2) 焚烧热能回收利用设备
30~50
3) 垃圾衍生燃料制造设备
30~50
4) 填埋气体利用设备
资源
回收
设备
补贴率(%)
固定数额
5) 有机废物资源生物气制造设备
• 厨房垃圾生物气制造设备
30
• 厨房垃圾沥出物生物气制造设备
30
• 厨房垃圾(包括厨房垃圾沥出物)、家禽家畜排泄物及
其他废物生物气制造设备
70
• 资源回收设备中心(包括宽带设施)
30
26
可再生能源PPP发展现状(1)
现阶段,韩国可再生能源 PPP 项目仅限于「垃圾焚烧发电」项目
 过往废物处理设施案例主要关注暂时处理及末端处理
 过去的设施仅仅将焚烧设施、肥料、有机废物以及其他副产品产生的残热加以利用
 废物循环利用设施项目自 2007 年起开始实施
 废物循环利用设施项目旨在通过处理包括厨房垃圾在内的有机废物,对其产生的能源
加以循环利用,制造生物能源,或通过焚烧生活垃圾发电
 项目细节如下:
 废物衍生燃料(RDF)制造与发电
 将厨房垃圾及家禽、家畜排泄物转化为能源(生物气制造)
 将污水、污泥转化为燃料
27
可再生能源PPP发展现状(2)
截至 2012 年底,已有 18 个项目完成了物有所值测试(VFM Test)
 垃圾衍生燃料制造及发电 — 10 个项目
 有机废物至能源转化 — 4 个项目
 综合项目等 — 4 个项目
最近 5 年(2008 - 2012)所评审项目的部门分类
 在 95 个评审项目中,44 个项目属于公路铁路部门,17 个项目属于环境部门
 在所有环境项目中,17 个为废物循环能源项目
28
可再生能源PPP发展现状(3)
项目类型---按领域划分
(2008—2012)
公路
废物循环利用项目(2007—2012)
年度废物循环利用项目
铁路
港口
废物循环利用
环境
其他(文化等)
29
可再生能源PPP发展现状(4)
比较投资收益率(税前)
 2005 年后,环境项目平均投资收益率为 6.54%;
 可再生能源相关项目的平均投资收益率为 7.00%
 2009 年后,所有项目平均投资收益率为 6.68%
自 2005 年以来的投资收益率(IRR)比较
环境
废物循环利用
自 2009 年以来的投资收益率(IRR)比较
环境
废物循
环利用
其他
30
PPP 可再生能源发展面临的挑战
PPP 可再生能源项目的多样化
 韩国 PPP 可再生能源项目仅仅局限于「垃圾焚烧发电」转化项目
 政府及相关机构需要对 PPP 可再生能源项目持续关注支持,以丰富 PPP 可再生能源
项目类型
对提出的新技术进行可行性评估
 技术问题将为可再生能源的生产带来直接影响
对可再生能源设备进行正确成本估算
 例如,考虑到废物衍生燃料(RDF)专用锅炉的成本在整个废物衍生燃料系统
成本中占比较高(某项目中占比达 46.7%),对该设备性能进行评估以及进行准
确的成本估算尤为重要
提高 PPP 可再生能源项目的普适性
 若要顺利开展 PPP 可再生能源项目,并使其在全球 PPP 市场中具备投资价值,
就必须提高 PPP 可再生能源项目的普适性
 需要建立标准特许协议、风险管理机制、成本估算方法等
 能力建设及可再生能源技术交流
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