France

Report
Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats
membres de l’AFRITAC Centre
LES ÉVOLUTIONS DU CONTRÔLE
BUDGÉTAIRE EN FRANCE
Frank Mordacq
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
Libreville – Janvier 2012
I. Quelques rappels de base sur les
contrôles
Trois grandes fonctions (référentiel européen)
 Le contrôle interne ("(financial) management and control
system")
 L’audit interne ("internal audit")
L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe
Les 3 = PIFC "public internal financial control"
2
1. Le contrôle interne
Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs
choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les
responsables de tout niveau pour maîtriser le
fonctionnement de leurs activités. Ces dispositifs sont
destinés à fournir une assurance raisonnable quant à
la réalisation des objectifs de l’organisation et des
managers sont responsables.
Le contrôle interne est l’ensemble des moyens (quels
qu’ils soient) utilisés par la gestion elle-même (interne)
pour s’assurer de la maîtrise (control) de son
fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs :
"maîtrise de la gestion"
3
Le référentiel international du COSO
Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission
Treadway est un groupe de réflexion constitué aux Etats-Unis.
Ce groupe a développé un référentiel méthodologique
d’analyse du contrôle interne, dénommé “le COSO” publié en
1992.
Le C.O.S.O. structure l’analyse du contrôle interne selon cinq
composantes :
 L’environnement de contrôle,
 L’évaluation des risques,
 Les activités de contrôle, c’est-à-dire
la définition des mesures de contrôle
interne
 L’information et la communication
 Le pilotage (du contrôle interne).
44
Le contrôle interne (maîtrise de la gestion)
Les moyens :
 Les procédures (et documents écrits de travail)
 Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la
comptabilité, la trésorerie …
 Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post
Deux domaines :
 Le champ financier : budgétaire et comptable
 Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion »
Les objectifs :
 La maîtrise des activités
 La gestion des risques
 La performance (efficacité, efficience)
5
Contrôle interne de gestion et contrôle interne
financier (budgétaire et comptable)
Elaboration
du budget
Programmes
Stratégie
et mise à
opérationnels
disposition
des crédits
OBJECTIFS
Besoins
Engagement Exécution
des
des
Réalisations Résultats
dépenses
dépenses
Contrôle interne
financier
Impacts
Contrôle interne
comptable
CONTRÔLE INTERNE
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ
6
Un exemple : l’organisation des tâches
 La séparation des tâches, le contrôle mutuel, la
supervision, des règles de rotation sur les fonctions
sensibles sont des mesures de contrôle d’ordre
organisationnel souvent utilisées pour garantir la sécurité
dans le maniement des fonds publics.
 Elles sont intégrées aux procédures par tous les agents
(du manager aux agents d’exécution)
 Le risque “0” n’existe pas. L’enjeu de cette démarche est
donc de trouver un équilibre entre le besoin de sécurité
et une gestion efficiente des moyens dont disposent les
managers publics.
7
2. L’audit interne
La définition de l’audit
"L’audit interne est une activité indépendante et objective
qui donne à une organisation une assurance sur le degré de
maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les
améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide
cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par
une approche systématique et méthodique, ses processus
de management des risques, de contrôle, et de pilotage, et en
faisant des propositions pour renforcer leur efficacité".
Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle
interne)
"Audit is not control".
8
Le champ d’intervention de l’audit
 Les natures d’audits internes
 Audit de régularité (ou de conformité)
 Audit de système (efficacité du contrôle interne)
 Audit de performance (appréciation des résultats, efficacité,
efficience)
 Plusieurs champs audités : informatique, budgétaire,
comptable, gestion des RH, sécurité, etc…
 Un audit très spécifique : l’audit financier (qui est un audit
de régularité) = certification des comptes : AUDIT
EXTERNE
9
En résumé : les trois types de contrôle
1. Périodicité
Inspection
Audit
Contrôle interne
Ponctuelle, voire
improviste (secret)
Périodique et
systématique
(plan accepté)
Permanente
Interne
Intégrée
Système
Résultats
Gestion
Risques
Efficacité
Maîtrise
4. But
(préoccupation
majeure)
Extérieure au service,
voire supérieure
Opérations
Personnes
La régularité
(voire découvrir des
irrégularités)
5. Méthodologie
Guides
Standards
6. Conséquences
Sanctions
Recommandations
7. Responsabilité
Garantie
Opinion
Assurance raisonnable
Accountability
8. Métiers
« Policier »
Consultant
Manager
2. Position
3. Objet
Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ
Référentiels de Cl
(piste d’audit)
Régularisations
(plan d’action)
10
II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF : le
contrôle des finances dans le modèle français
 Passage d’un strict contrôle de régularité à un
contrôle de conformité et de performance
 Allégement des contrôles du ministère des finances et
développement des contrôles des ministères
gestionnaires
Côté Finances :
 Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire
 Un contrôle de la dépense allégé
 Un contrôle comptable renforcé pour la certification des comptes
11
Sommaire
1. Le contrôle financier traditionnel
2. Le contrôle budgétaire rénové
3. Les perspectives d'évolution
12
1. Les contrôles du ministère des finances
L’organisation
 L’importance du ministère des finances
 Une nouvelle organisation financière du contrôle au niveau
central : les contrôleurs budgétaires et comptables
ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 :
 Le département de contrôle budgétaire (ex contrôle financier)
 Le département comptable (paye la dépense – tient la
comptabilité)
 L’organisation déconcentrée : le directeur (régional ou
départemental) des finances publiques (100) : fonction de
contrôleur financier, de payeur et de comptable
13
La loi du 10 août 1922 et ses prolongements
 Une institution d’initiative parlementaire pour contrer les
dépassements de crédits
 La fondation progressive du contrôle financier sur les
administrations centrales : 1890-1922 (19 lois entre 1890 et
1922)
 L’extension du dispositif :
 aux établissements publics administratifs et à certaines
associations (1935)
 aux services déconcentrés (1970)
 La première rénovation : le décret du 16 juillet 1996 relatif au
contrôle financier déconcentré
14
Les attributions traditionnelles du contrôle financier
 Un contrôle exercé par le ministère des Finances
 Un contrôle de proximité avec des services implantés dans les
ministères qui leur fournissent l’essentiel de leurs moyens
humains et matériels
 Un contrôle a priori et de nature "juridico-financière"
 Un contrôle contradictoire de la comptabilité des engagements
 Un contrôle exhaustif portant sur les engagements juridiques et
les ordonnances (de délégation et de paiement)
 Un contrôle s’exerçant sur la mise à disposition de la ressource :
validation des engagements comptables (réservations de crédits),
gel de crédits et préparation des mouvements réglementaires
+ Un contrôle chargé également d’une fonction de conseil à l’égard
des ordonnateurs
15
L’exercice du visa
 Le champ des actes visés : engagements comptables et
engagements juridiques
 Exhaustivité du visa
 Le visa est spécifique
 Le caractère préalable du visa
 Le refus de visa est bloquant
 Le champ de contrôle et la nature de l’examen lors du visa
16
La nature du contrôle de l’acte d’engagement
 L’exécution du budget en conformité avec le vote du
Parlement
 L’imputation de la dépense
 La disponibilité des crédits
 L’évaluation de la dépense
 L’application des dispositions d’ordre financier des lois et
règlements
 Les conséquences que les mesures proposées peuvent
entraîner pour les finances publiques
17
Les spécificités du contrôle sur les services
déconcentrés
Une organisation différenciée aux niveaux central et local
 Le contrôle financier local 1970
 Une compétence territoriale
 Un adossement au réseau du Trésor public
 Un champ d’attributions plus restreint
 Une intervention sous forme d’avis
 La réforme du décret de 1996 préfiguratrice de la réforme de la
loi de 1922
18
Appréciation d’ensemble du contrôle de la loi de
1922
 Une institution stable pendant 75 ans avec une seule évolution limitée au
plan central : la pratique des engagements "provisionnels"
 Un contrôle faisant partie du "paysage administratif" et globalement
accepté par les ministères sous réserve de la critique limitée sur le
"contrôle de l’opportunité" de la dépense
 Une activité participant à la qualité administrative et financière du
processus de la dépense budgétaire
 Un service de production (plusieurs dizaine de milliers d’actes
d’engagement comptable et juridique ou de paiement dans chaque
service de contrôle) et donc perçu comme "tatillon" par les ordonnateurs
 La surpondération du contrôle juridique par une pratique interprétant
de manière extensive de la loi de 1922 (le contrôle de la conformité de
l’engagement aux "… dispositions financières des lois et règlements…")
19
Du contrôle financier au contrôle budgétaire
Les éléments de contexte
 Une entreprise engagée avant la LOLF : le décret du 16 juillet
1996 instaure pour les services déconcentrés un visa a priori,
étendu aux recrutements et plus sélectif, avec des engagements
comptables globaux et un visa modulé selon la qualité des
gestionnaires et la nature de la dépense avec l’instauration d’un
dialogue de contrôle infra-annuel.
 La LOLF et les standards internationaux en matière de gestion
budgétaire : la LOLF permet de passer d’un budget de moyens
un budget tourné vers les résultats. Les gestionnaires ont plus de
libertés : programmes globaux, fongibilité des crédits et des
emplois.
 La prise en compte des nouveaux outils informatiques : les
PGI rendent inutiles le visa des ordonnances de délégation et de
paiement
20
Sommaire
1. Le contrôle financier traditionnel
2. Le contrôle budgétaire rénové
3. Les perspectives d'évolution
21
2. Le cadre du décret du 27 janvier 2005
 Un texte qui a donné lieu à un arbitrage délicat (certains
ministères demandant la suppression pure et simple du CF)
 Une préfiguration sous forme de protocoles de 2000 à 2005,
concomitante à la mise en place de l’application Accord
 Le décret pose les règles communes à l’ensemble des
ministères
 Un arrêté pour chaque ministère (administration centrale et
services déconcentrés) définit les règles particulières sur la
procédure DPG-PBI et sur le champ du visa des actes
 Une procédure développée par des circulaires de la direction du
budget du 28 juillet 2006
22
L’économie générale du décret du 27 janvier
2005
 Un contrôle recentré sur le contrôle de la soutenabilité
budgétaire
 Le contrôle demeure essentiellement un contrôle préventif
 Maintien d’un visa préalable mais avec un champ d’intervention
fortement restreint
 Abandon de tout contrôle juridique lors du visa sur les
engagements juridiques hors titre 2
 De nouveaux modes d’intervention : avis (certains engagements
juridiques, DPG, fongibilité asymétrique), le contrôle posteriori et
l’évaluation contradictoire des procédures
 Un interlocuteur unique : le CBCM (décret du 18 novembre
2005) qui réunit le contrôle budgétaire et le contrôle comptable
23
Le contrôle est recentré sur la soutenabilité
budgétaire
 La soutenabilité budgétaire : c’est la capacité d’un
budget à faire face aux dépenses obligatoires et
inéluctables de l’année et des années ultérieures
 Exclusion du contrôle juridique sur les engagements :
rupture avec la pratique plus qu’avec la loi de 1922
(contrôle «des dispositions financières des lois et
règlements»)
 Le contrôle de soutenabilité s’exerce à l’occasion des
différents modes d’intervention : suivi de la prévision et
de la consommation des crédits (articles 1er et 5 à 10 du
décret du 29 janvier 2005), le visa (article 12), le contrôle à
posteriori et l’évaluation contradictoire des procédures
(article 15)
24
Le contrôle rationalisé des engagements
 Compétence de droit commun des gestionnaires : déclinaison du
principe de responsabilité promu par la LOLF
 Un champ fortement restreint : environ 5% des actes (mais
environ 80% des crédits)
 La prépondérance du visa des actes de personnel (80% aux
Finances) mais le nouvel arrêté du 29 juillet 2008 restreint le visa
(concours, mais plus les actes individuels de recrutement des
titulaires)
 La suppression du contrôle juridique ne concerne pas les
actes de gestion du personnel : le poids du titre 2 (43% du
budget) et un motif technique (difficulté à distinguer les questions
juridiques et budgétaires en la matière)
 La différenciation des modes d’intervention : visa pour les actes
les plus importants et avis pour les autres
25
La mise en œuvre du contrôle des engagements
juridiques
 La sélectivité du visa est organisée dans chaque ministère par un
arrêté du ministre chargé du Budget établi en concertation avec les
services de ce ministère
 Deux critères de sélectivité : la catégorie d’actes et des seuils
financiers. Ces derniers sont directement fixés par l’arrêté ou
déterminés par le CBCM à l’intérieur d’une fourchette définie par le
même arrêté
 Les règles sont identiques au niveau central et déconcentré (sous
réserve des fourchettes), ce qui peut entraîner une très forte
sélectivité du visa au niveau régional, les seuils ayant été déterminés
en fonction de la structure de la dépense centrale
 Ce qui reste constant : la très faible proportion de refus définitifs de
visas (moins de dix par an aux Finances pour environ 6.000 actes
visés)
 Le visa budgétaire : disponibilité des crédits et des emplois,
imputation, exactitude de l’évaluation, soutenabilité ("impact sur les
finances publiques")
26
Le contrôle des crédits : la procédure PBI-BOP
(DPG-CRG)
 PBI : programmation budgétaire initiale
 DPG : document prévisionnel de gestion (volet financier du BOP)
 CRG : compte rendu de gestion
 La procédure PBI-BOP constitue un outil indispensable de suivi
budgétaire compte tenu de la globalisation des enveloppes et de de
la fongibilité des crédits
 La procédure s’applique au budget général, mais aussi à certains
comptes spéciaux quand leur mode d’exécution s’apparente à celui
du budget général
 La procédure PBI-BOP permet au contrôleur de contrôler la
ressource, la consommation et la prévision d’exécution
 C’est une procédure contradictoire fondée sur un "dialogue de
contrôle" au cours de réunions organisées avec les gestionnaires
et les directions financières des ministères, et à partir de
documents de prévision et de suivi normalisés
27
La PBI : programmation budgétaire initiale
 Le contrôle financier vérifie "le caractère sincère des prévisions
de dépenses et d’emplois… et leur compatibilité, dans la durée
avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique" (art.1er du
décret du 27 janvier 2005)
 Le projet de PBI est transmis au moins un mois avant la fin de
gestion n’intervient qu’à la fin du mois de décembre avec les
crédits définitivement adoptés par le Parlement
 Effet du visa de la PBI : autoriser les responsables de
programme à allouer les crédits aux responsables de BOP. Le
visa est donc unique.
28
Les contrôles exercés lors de l’examen de la PBI
(art.5 du décret du 27 janvier 2005)
 Vérifications d’ordre matériel : exactitude du montant des
crédits et des emplois des programmes (et du total des
BOP au sein de ces programmes) et de la réserve de
précaution
 Un premier examen de soutenabilité : identification d’une
éventuelle incohérence manifeste dans la répartition entre
les BOP (ex : coût moyen d’emploi aberrant) ou dans le
calcul de la masse salariale affectée à chacun d’entre eux ;
vérification d’une correcte répartition de la réserve de
précaution pour éviter qu’elle ne s’applique à des dépenses
à caractère obligatoire
29
La mise en place de la réserve de précaution
 Points d’attention lors de la mise en place de la réserve de
précaution : passage du PLF à la LFI (amendements) sur les
crédits de subvention aux opérateurs finançant des rémunérations
 La réserve s’applique au programme de telle sorte que les crédits
distribués entre les BOP constituent une ressource nette
 Examen rigoureux de l’application de la réserve par les services
gestionnaires afin de s’assurer qu’en soient exonérés les crédits
correspondant à des dépenses obligatoires. Les programmes
entièrement affectés à des dépenses obligatoires sont exonérés
de mesure de réserve, dès le début ou en fin de gestion
 La mise en place effective est assurée par le CF : c’est le premier
acte de gestion réalisé le 2 janvier au matin dans le système
d’information Chorus, application inaccessible à ce moment pour
les gestionnaires
30
Les DPG : documents prévisionnels de gestion
 Les DPG, volets financiers des BOP, constituent les budgets
annuels des services
 Les contrôles budgétaires émettent sur les projets de DPG un
avis sous la forme d’une note transmise aux RPROG et RBOP.
L’avis peut être favorable, favorable avec réserves ou
défavorable selon le degré de soutenabilité du budget.
 L’avis ne peut être défavorable que si le BOP n’est pas en état
de faire face aux charges à payer (c’est-à-dire dettes certaines).
 L’avis peut être assorti de réserves si, par exemple, le BOP ne
peut faire face à la totalité des dépenses obligatoires et
inéluctables sans levée de la réserve de précaution
31
Les CRG : comptes-rendus de gestion
 Les CRG permettent d’actualiser l’ensemble des données
présentées lors des DPG (la ressource, la consommation et la
prévision d’exécution) et suivant des tableaux de même structure
pour rendre possible l’étude des modifications enregistrées.
 Le contrôle budgétaire rend compte à son tour de cet exercice
contradictoire à la direction du budget en ajoutant ses propres
prévisions d’exécution.
 Calendrier trimestriel : mai (situation des crédits au 30 avril),
septembre (situation des crédits au 31 août) et situation finale
lors de l’examen des DPG.
32
Les autres modes d’intervention du contrôle
budgétaire : art.15-3 du décret du 27 janvier 2005
(et circulaire DB du 13 juillet 2007)
Les contrôles impliquent le réseau des contrôleurs budgétaires :
CBCM et un ou plusieurs CFR
 Le contrôle a posteriori : examen sur pièces des engagements
juridiques non soumis à visa, ayant donné lieu à paiement au
moins partiel et susceptibles en fonction de leur nature de
présenter des anomalies budgétaires ( mauvaise imputation, EJ
non couvert par des AE ou couvert tardivement lors du paiement,
absence de visa du contrôle…)
 Evaluation contradictoire des procédures : contrôle
contradictoire sur pièces et le cas échéant sur place des
conditions de programmation et d’engagement des crédits afin de
détecter des anomalies constatées (notamment, dérives répétées
de l’exécution par rapport à la prévision) ou supposées
33
Autres attributions du contrôle budgétaire
 Sont soumis à titre consultatif au contrôle budgétaire : les
projets de mouvements réglementaires (virement, transfert,
report…), le projet de loi de règlement. Ces attributions
sont exercées depuis la loi de 1922.
 Rapport annuel au Parlement et à la Cour des Comptes.
Un compte rendu unique des missions du CBCM dans les
domaines budgétaire (DCB) et comptable (DCM).
 Attributions nouvelles
 Avis consultatif sur la fongibilité asymétrique
 Avis conforme sur la création des comptes PCE en liaison
avec le DCM.
34
Organisation du DCB
2 Variantes :
 Le DCB "Finances" est organisé en trois bureaux :
Bureau "Synthèse et Ressources" : contrôle budgétaire des
programmes et BOP
Bureau "Visa" : visa des engagements juridiques les plus importants
(marchés, subventions, baux, actes de gestion de personnel…)
Bureau "Etablissements publics et Etudes" : contrôle des
établissements publics dépendant du ministère
 D'autres DCB sont organisés par directions gestionnaires et
assurent à la fois l'aspect ressources et visas.
35
Sommaire
1. Le contrôle financier traditionnel
2. Le contrôle budgétaire rénové
3. Les perspectives d'évolution
36
3. Les perspectives d’évolution

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques
(RGPP), il a été décidé d’expérimenter la suppression du visa
préalable et son remplacement par un comité de
programmation et d’engagement en amont

Le dispositif, inspiré du contrôle interne comptable organisé par
les directions financières des grandes entreprises, tend à
rendre le contrôle de soutenabilité moins procédural et plus
stratégique : mise en place d’un contrôle interne budgétaire

Une première expérimentation mise en œuvre au ministère de
la Culture en 2009 avec un arrêté spécifique

Le développement du contrôle interne budgétaire dans
quelques ministères avec l'aide de la direction du budget,
préalable à la poursuite des réformes
37
Le contrôle des comptables
Les règles classiques du contrôle du comptable
 En vertu du décret du 29 décembre 1962 (art.11-12-13), un
contrôle de régularité des ordres de recettes et de dépenses émis
par les ordonnateurs :




La disponibilité des crédits
L’exacte imputation de la dépense
La validité de la dette
Le caractère libératoire du règlement
 Un contrôle a priori avant l’encaissement ou le décaissement
effectif fondé sur le principe de la séparation classique des
ordonnateurs et des comptables
 La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable
38
L’allégement du contrôle du paiement de la dépense
 Les objectifs
 Responsabiliser l’ordonnateur
 Accélérer les délais de paiement
 L’esprit
 Proportionner les contrôles en fonction des risques et des
enjeux
 Le périmètre
 Les dépenses à faibles enjeux
 Les modalités
 Le contrôle hiérarchisé
 Le contrôle partenarial
39
Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)
 Modulation :
 Des moments du contrôle : a priori et a posteriori
 Du champ du contrôle : exhaustif ou par sondage
 De l’intensité du contrôle: tout ou partie des contrôles réglementaires
 Une analyse du risque fondée sur la nature de la dépense, son
montant et la pratique des ordonnateurs
 Un plan de contrôle local
 Un échantillonnage de contrôle dans la limite maximum de 10 %
des montants pour les dépenses à faible risque
 Les anomalies détectées lors des contrôles sont analysées afin
d’évaluer le risque, de le caractériser (risque partenarial, erreurs
sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en
fonction de son évolution.
40
Le contrôle allégé en partenariat (CAP)
 Evaluer d’un commun accord avec l’ordonnateur la fiabilité
des procédures pour s’assurer de la maîtrise convenable
des pratiques financières
 Le comptable renonce alors à toute forme de contrôle a
priori et se borne à vérifier la qualité des pratiques à partir
d’un échantillon de contrôle limité
 Le CAP implique des procédures formalisées et auditables
 Il est adapté aux dépenses de gestion simples comme les
frais de déplacement
 Il reste encore marginal
41
Le service facturier : une nouvelle forme
d’organisation
 Un centre de traitement et de paiement des factures placé
sous l’autorité du comptable
 En un point unique, ordonnateurs et comptables reçoivent
les factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent
l’ensemble des contrôles (rapprochement des 3 éléments :
engagement – service fait – facture) et mettent en
paiement
 Application dans la moitié des administrations centrales
 Permet d’accélérer les délais de paiement des fournisseurs
(fixé en 2008 à 30 jours pour les marchés de l’Etat)
42
Un dispositif de contrôle interne comptable renforcé
La LOLF renforce l’exigence de contrôle interne comptable
car elle dispose :
 que les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et
donner une image fidèle de son patrimoine et de sa
situation financière  elle définit ainsi les principaux
critères de qualité comptable.
 que les comptables publics doivent veiller au respect de
ces critères et ce sur l’ensemble de la procédure 
Incluant les opérations menées par les gestionnaires.
 que la Cour des Comptes doit certifier les comptes de
l’Etat conformément aux normes comptables en vigueur.
 Une fonction comptable partagée = un contrôle interne
comptable partagé (structuré en 3 niveaux)
43
III. Les contrôles des ministères gestionnaires
 Le développement du «contrôle» interne et
notamment de gestion : «améliorer le rapport entre les
moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats
obtenus» («maîtrise de la gestion») (ministériel ou par
programme)
 Le renforcement du contrôle interne :
 Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement
des contrôles financiers : apparition du contrôle interne budgétaire et
amélioration du contrôle interne comptable
 Le développement de l’audit interne :
 Activité menée par des équipes dédiées indépendantes (le plus
souvent des inspections) pour évaluer la qualité du contrôle interne.
44
1. Le développement du contrôle interne et de
l’audit interne
 Contrôle interne :
 Comptabilité orientée => qualité des comptes publics => Certification
par la Cour des Comptes
 Très peu d’objectifs opérationnels dans les administrations
 Certains ministères ont élaboré une culture du contrôle interne à
travers le management et le contrôle des fonds européens
 Audit interne :
 Principalement développé au sein de l’Inspection générale, les
inspections ou les services de contrôle
 Une fonction organisée d’audit interne développée dans quelques
ministères (comité d’audit interne et charte de l’audit interne) –
Finances et Défense
45
La généralisation : décision RGPP juin 2010
 Gérer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique en France
 L'administration française doit mettre en place un système cohérent de
l'audit interne en conformité avec les normes internationales.
 La réforme :
 Renforcer le système de contrôle interne au sein de chaque
ministère, visant à assurer une gestion des risques concernant
toutes les politiques publiques : un comité de maîtrise des risques
 Organiser l’activité de l’audit interne au niveau ministériel avec, pour
dans chaque ministère : un comité d’audit interne et une mission
ministérielle d’audit interne.
 Mettre en place un comité d’harmonisation d'audit interne pour
assurer la cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit
interne et de sa mise en œuvre
 Un décret et une circulaire du 22 juin 2011
46
Le comité ministériel d’audit interne
 Composition





Présidé par le ministre
Rôle et responsabilités dans le respect des meilleurs pratiques
internationales
Avec un nombre restreint de membres, dont le CBCM
Une majorité de membres externes ou sans responsabilité
opérationnelle interne
Pas de responsables opérationnels
 Rôle



Valide et suit le programme d’audit
S’assure du dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques
Garant de l’indépendance des auditeurs
47
La mission ministérielle d’audit interne
 Coordination de la politique ministérielle d’audit interne sur tous
les métiers
 Rattachée au ministre
 Rapport au comité d’audit interne
 Dirigée par un responsable ministériel
 Développer le plan d’audit annuel basé sur le risque
 Performance et suivi des missions de certification et de conseil
 Développer les méthodes d’audit interne et de vérification
+
Définition et approbation d’une charte de l’audit interne en
conformité avec le cadre d’audit interne, approuvé par le comité
d’audit interne
48
Le comité d’harmonisation de l’audit interne
 Créé auprès du ministre en charge de la réforme de l’Etat :
 Composition : les chefs des services d’audit interne, les
représentants des directions de finances publiques, direction
du budget et des personnalités externes
 Développer le cadre de l’audit interne (incluant les standards)
et garantir sa mise en œuvre
 Harmonisation des méthodes d’audit interne et dissémination
des bonnes pratiques
 Développer les méthodes d’audit en mettant l’accent sur les
processus communs
 Bilan annuel de la politique ministériel d’audit interne
49
Retours d’expérience
Les points positifs
 Une évolution positive du ministère du budget
 Un recentrage sur les vrais enjeux mais le maintien d’un contrôle
de 2ème niveau
 La prise de conscience de la responsabilité propre des ministères
gestionnaires = développement du contrôle interne budgétaire
Les points à améliorer
 L’appropriation progressive du contrôle interne par les ministères
 Le développement à venir des comités ministériels d’audit, leur
composition, leur rôle
 La distinction entre les fonctions d’audit interne et d’inspection
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En résumé
Le référentiel européen et anglo-saxon : le PIFC "public internal financial
control" :
 Le contrôle interne (financial management control)
 L’audit interne (internal audit)
 L’inspection (lutte contre la fraude)
Le référentiel français post LOLF :
 Côté gestionnaire (le manager) : le contrôle interne
 Contrôle interne budgétaire (de la programmation à l'engagement)
 Contrôle interne comptable (du service fait au paiement et aux
opérations d'inventaire)
 Côté gestionnaire : l’audit interne + l’inspection
 Côté Finances (le CBCM – le DFIP) + l’inspection
 Contrôle budgétaire de soutenabilité (PBI – BOP – CRG) + contrôle
à l’engagement/enjeux
 Contrôle comptable/risques (exhaustif ou hiérarchisé)
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Vers un texte de principe sur la "gestion
budgétaire et comptable publique"
Les raisons de la réforme du décret de 1962 sur la comptabilité publique
1. Redéfinir la notion de comptabilité publique sur un périmètre élargi
2. Regrouper le corpus des règles de contrôle budgétaire (décret 2005)
et comptable (décret 1962 rénové) dans un texte unique
3. Traduire le "droit dérivé" de la LOLF (la structure budgétaire [BOP et
UO / RPROG, RBOP et RUO) et la programmation pluriannuelle des
activités
4. Prendre en compte la modernisation des processus et circuits
financiers : centres de services partagés, service facturier / redéfinir les
différentes phases de la dépense (ordonnancement, liquidation) et
affermir les nouveaux modes de contrôle (CHD)
5. Instituer un contrôle interne budgétaire et comptable comme élément
à part entière de la gestion, sous la responsabilité des ordonnateurs,
selon des référentiels établis par le ministre chargé du budget + audit
interne
Texte prévu en 2012
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