Ricardo Restrepo - Universidad Externado de Colombia

Report
Senado
Universidad Externado de Colombia
Departamento de Derecho Minero Energético
Foro “Proyecto de Ley 096 de 2012 de
la Cámara, 278 de 2013 del Senado, por
medio del cual se regula la integración
de las energías renovables no
convencionales al Sistema Energético
Nacional”.
Febrero 28 de 2014
Observaciones generales

A diferencia de la versión inicial, el proyecto aprobado es una
ley “marco” ya que no incluye temas regulatorios limitándose a
establecer las competencias y lineamiento generales que debe
observar el Gobierno (MME, MADAS, MHCP, CREG, UPME) al
regular FNCE y eficiencia energética.

Ser modifican algunas definiciones para hacerlas coherentes
con el marco jurídico vigente.

Modifica las competencias que en las versiones iniciales se le
atribuían a diferentes entidades del Estado e incluyó a la
CREG, ANLA y UPME, de modo que se ajustaron las funciones y
competencias al marco jurídico actual.
Observaciones generales

Se designa expresamente a la CREG para que regule la forma
en la que la autogeneración podrá integrarse al sistema, pero
no se hace referencia a que la energía que los
autogeneradores pueden entregar al sistema es únicamente la
proveniente de fuentes no convencionales.

Elimina el artículo en el que creaba el “mercado paralelo”.

Se incluyó un incentivo tributario respecto al IVA.

Se incluye el tema de generación distribuida.

Se incluye “respuesta de demanda” a los incentivos para
inducir bajos consumos.

Se cambia de “energías renovables no convencionales” a
“fuentes no convencionales de energía”
Objeto
Como medio necesario para el desarrollo económico
sostenible, la reducción de emisiones y seguridad del
abastecimiento:

Promover el desarrollo y la utilización de las fuentes no
convencionales de energía, principalmente aquellas de
carácter renovable.

Promover la gestión eficiente de la energía, que comprende
tanto la eficiencia energética como la respuesta de la
demanda.
Finalidad
a)
Orientar las políticas públicas y definir los instrumentos
tributarios, arancelarios, contables y de participación en el
mercado energético colombiano.
b)
Incentivar la penetración de las FNCE, principalmente aquellas
de carácter renovable en el sistema energético colombiano, la
eficiencia energética y la respuesta de la demanda.
c)
Establecer mecanismos de cooperación y coordinación entre el
sector público, el sector privado y los usuarios.
d)
Establecer el deber a cargo del Estado de desarrollar programas
y políticas para asegurar el impulso y uso de mecanismos de
fomento de la gestión eficiente de la energía de la penetración
de las FNCE .
Finalidad
e)
Estimular la inversión, la investigación y el desarrollo para
la producción y utilización de energía a partir de FNCE
mediante incentivos tributarios, arancelarios o contables y
demás.
f)
Establecer los criterios y principios que complementen el
marco jurídico actual otorgando certidumbre y estabilidad
al desarrollo sostenible de las FNCE y al fomento de la
gestión eficiente de la energía.
g)
Fijar las bases legales para establecer estrategias
nacionales y de cooperación que contribuyan al propósito
de la presente ley
Declaratoria de Utilidad Pública
La promoción, estímulo e incentivo al desarrollo de las
actividades de producción y utilización
de fuentes no
convencionales de energía se declara como un asunto de
utilidad pública e interés social, público y de conveniencia
nacional…
Esta calificación de utilidad pública o interés social tendrá los
efectos oportunos para su primacía en todo lo referente al
ordenamiento
del
territorio,
urbanismo,
planificación
ambiental, fomento económico, valoración positiva en los
procedimientos administrativos de concurrencia y selección, así
como a efectos de expropiación forzosa
Definiciones

Modificación de algunas definiciones: autogeneración,
cogeneración, desarrollo sostenible, eficiencia energética.

Eliminación algunas definiciones: Venta de excedentes, uso
eficiente de la energía.

Incluidas nuevas definiciones: autogeneración a gran escala,
autogeneración a pequeña escala, energía de los mares, energía
de pequeños aprovechamientos hidroeléctricos, excedente de
energía, generación distribuidas, gestión eficiente de la
energía, respuesta de la demanda, sistema energético nacional,
ZNI.
Competencias Administrativas

Modificación competencias MME.

Inclusión CREG – Autogeneración sin restricción.

Inclusión UPME: funciones operativas.

Modificación competencias MHCP.

Modificación competencias MADS.

Inclusión ANLA.

Modificación competencias CARs
Promoción de la generación de
electricidad con FNCER

Autogeneración de pequeña y gran escala podrán entregar
excedentes a la red de distribución y transporte cuando sea
reglamentado por la CREG. Los de pequeña escala se
reconocerán mediante un esquema de medición bidireccional.
Generación distribuida: producción de energía cerca a centros
de consumo y conectada a un sistema de distribución local,
tendrán esquema de remuneración particular teniendo en
cuenta los beneficios que trae en el sistema de distribución al
que se conecta.
 Venta de créditos de energía – facultad autogeneradores.
 Programas de divulgación.
 Sustitución generación con diésel ZNI.

Fondo Energías Renovables No
Convencionales y Gestión Eficiente de la
Energía (FENOGE)

Recursos aportados por la nación, entidades públicas o privadas,
organismos multilaterales – reglamento MME.

Administración por fiducia.

Financiar: i) programas y proyectos dirigidos a estratos 1, 2 y 3
(autogeneración pequeña escala y mejora eficiencia energética);
ii) estudios, auditorias energéticas, adecuaciones locativas,
disposición final residuos.

Evaluaciones costo-beneficio
Incentivos

Tributarios:

Los obligados a declarar renta que realicen directamente inversiones en
este sentido, tendrán derecho a reducir anualmente de su renta, por los
5 años siguientes al año gravable en que hayan realizado la inversión, el
cincuenta por ciento (50%) del valor total de la inversión realizada.

Los equipos, elementos, maquinaria y servicios nacionales o importados
que se destinen a la preinversión e inversión, para la producción y
utilización de energía partir de las FNCE, así como para la medición y
evaluación de los potenciales recursos, estarán excluidos de IVA –
Reglamentación MADS.

Arancelario: Exención del pago de los Derechos Arancelarios de Importación
de maquinaria, equipos, materiales e insumos destinados exclusivamente
para labores de preinversión y de inversión de proyectos con dichas fuentes –
solicitud DIAN.

Contable: Régimen depreciación acelerada; tasa no mayor 20%.
Desarrollo y promoción FNCER

Biomasa:
 Zonas
de silvicultura deberán incluir en sus planes de
ordenación la utilización subproductos y residuos, no
admitiéndose su abandono. Prelación planes plurianuales que
incorporen su utilización energética.
 Reforestaciones
energéticas: destino únicamente energético;
CARs y gobierno reglamentaran la materia.
 Biomasa
 Energía
agrícola: gobierno y CARs reglamentaran la materia.
de residuos: MADS y CARs reglamentaran los objetivos
de valoración energética; MME reglamentará normas técnicas
que definan parámetros de calidad.
Desarrollo y promoción FNCER
 Solar:
 Estudiar
y analizar las condiciones propias de su naturaleza
antes de reglamentación por parte de la CREG.
 MME, MADS y MinAgricultura fomentarán su utilización en
proyectos de urbanización.
 MME, o entidad que este designe, reglamentará su
participación como generación distribuida: reglamentación
técnica, calidad, requisitos de conexión, mecanismos de
entrega de excedentes y seguridad.
 Gobierno considerará la viabilidad de esta fuente como
posibilidad de autogeneración para estratos 1, 2 y 3.
 MADS reglamentará parámetros ambientales que deben
cumplir estos proyectos.
Desarrollo y promoción FNCER

Eólica:
 Estudiar
y analizar las condiciones propias de su naturaleza
antes de reglamentación CREG.
 MME,
fomentarán su utilización en zonas aisladas o no
interconectadas
 MME,
o entidad que este designe,
requerimientos técnicos y de calidad
 MADS
reglamentará
reglamentará parámetros ambientales que deben
cumplir estos proyectos.
Desarrollo y promoción FNCER

Geotérmica:
 Estudiar
y analizar las condiciones propias de su naturaleza
antes de reglamentación CREG.
 Gobierno
fomentará e incentivará trabajos de exploración e
investigación en el subsuelo para el conocimiento de este
recurso.
 MME,
o entidad que este designe, determinará condiciones de
participación: reglamentará requerimientos técnicos y de
calidad.
 MADS
reglamentará parámetros
cumplir estos proyectos.
ambientales
que
deben
Desarrollo y promoción FNCER
 Pequeños
 Son
aprovechamientos hidroeléctricos
FNCER
 MME, a través de las entidades adscritas
competentes continuará promocionando su
desarrollo como solución energética.
 MADS reglamentará parámetros ambientales que
deben cumplir estos proyectos.
 MADS promoverá la gestión y el manejo
integral y sostenible del recurso hídrico de las
cuencas hidrográficas del país.
Desarrollo y promoción FNCER
 Mares
 Son
FNCER
 Aprovechamiento
de las olas, el aprovechamiento
de las mareas y el aprovechamiento del diferencial
térmico de los océanos.
 Gobierno
pondrá en marcha instrumentos para
fomentar e incentivar los trabajos de exploración e
investigación.
Desarrollo y promoción FNCER

Otros:

Fomento formación y capacitación recurso humano calificado

Cooperación internacional. Tendrán prelación las encaminadas a:

Desarrollo conjunto entre países limítrofes.

Impulsar transferencia de tecnología.

Cooperación materia de investigación.

Construcción capacidades
para desarrollo FNCE

Posterior desarrollo de esta ley deberá disponer una estrategia de
generación con FNCER para optimizar fuentes energéticas con las
materias primas más apropiadas.

Gobierno fomentará internacionalización de la actividad de las empresas
colombianas en el sector FCNRE: transferencia de tecnología y acceso a
materias primas
Gestión eficiente de la energía

En el marco del Programa de Uso Racional y Eficiente de la
Energía –PROURE, MME, MADS y MHCP, desarrollaran
instrumentos técnicos, jurídicos, económico-financieros,
planificación e información:
a) Plan de acción indicativo para el desarrollo del PROURE;
b) Reglamentaciones técnicas;
c) Sistemas de etiquetado e información al consumidor sobre
la eficiencia energética de los procesos, instalaciones y
productos y sobre el consumo energético de los productos
manufacturados;
d) Campañas de información y concientización
Gestión eficiente de la energía


Plan Indicativo:

Instrumento para promoción eficiencia energética: concreción de actividades,
establecimiento de plazos, atribución de responsabilidades e identificación de
diferentes formas de financiación -

Responderá a la estructura sectorial que permita fijar objetivos específicos para
los diferentes sectores o consumidores finales y contendrá una relación de
medidas e instrumentos para su ejecución en cada uno de los sectores
identificados: sustitución de equipos.

Podrá contemplar acuerdos voluntarios con diferentes agentes intervinientes en
el mercado energético: compromisos medibles, verificables y vinculantes en
materia de puesta en marcha de medidas de mejora de la eficiencia energética
Financiación:

Se dotará de recursos financieros suficientes ya sea con cargo a impuestos, a
asignación de partidas dentro de los presupuestos públicos y/o a través de
mecanismos fiscales que permitan estimular las actividades de eficiencia
energética y las de apoyo a la respuesta de la demanda, sin exclusión de otros
posibles mecanismos de financiación.
Gestión eficiente de la energía
 Respuesta

CREG establecerá mecanismos regulatorios para incentivar la respuesta de la
demanda con el objeto de desplazar los consumos en períodos punta y procurar
el aplanamiento de la curva de demanda; así como también para responder a
requerimientos de confiabilidad establecidos por el Ministerio de Minas y Energía
o por la misma CREG.
 Planes

de la demanda:
de gestión eficiente:
El Gobierno Nacional adoptará planes de gestión eficiente de la energía. Las
administraciones públicas, en sus ámbitos territoriales, adoptarán planes de
gestión eficiente de la energía así como de la utilización de FNCE para los
edificios
Desarrollo y promoción FNCE y
Gestión eficiente en ZNI

Soluciones híbridas: MME promoverá la combinación fuentes de
energía eléctrica para minimizar el tiempo de funcionamiento de los
equipos diésel.

Promoverá el uso de GLP cuando sea más eficiente para la
generación de energía a cambio de diésel.

Apoyo a utilización fuentes de energía local, de carácter renovable,
para atender necesidades energéticas diferentes a la generación de
electricidad – podrán contar con recursos FENOGE.

Apoyar iniciativas que mejoren gestión eficiente de energía en ZNI.

Construcción de nueva infraestructura: Por cada kilovatio-hora
despachado el ASIC recaudará un peso con destino al FAZNI pagado
por los agentes generadores hasta 2021.
Fomento investigación FNCE

Administración pública – PND- fomentarán la investigación y
desarrollo tecnológico e innovación para FNCE y gestión eficiente de
energía: económico-financieras; fiscal o tributario.

Deberán inspirarse e integrar las orientaciones que se deriven de la
política energética mundial.

CARs y entes locales podrán adoptar medidas de fomento de la
innovación.

Planes deben establecer medidas concretas para la promoción y
apoyo FNCE:

Potenciar investigación, desarrollo e inversión.

Facilitar penetración FNCE en el sistema energético nacional.

Explorar el potencial a mediano y largo plazo que se encuentren en fases de
investigación y/o desarrollo.

Reducir costos asociados a FNCE.
Seguimiento Estadístico y evaluación de
los objetivos



Cada 4 años se realizará una evaluación de:

Los planes y programas de ahorro para la gestión eficiente de la energía.

El Plan FNCE.

Escenarios de evolución energético general.

Planificaciones de redes de electricidad y gas natural.
Las evaluaciones tendrán en cuenta:

Posibles desviaciones de la trayectoria prevista,

Desarrollo de las distintas tecnologías de aprovechamiento de las FNCE,

Evolución del marco socioeconómico experimentado y previsible,
Incorporará las medidas apropiadas para el cumplimiento de los
objetivos globales.
Comentarios Finales

Objetivo del Proyecto de Ley: considerar FNCE como medio
necesario para el desarrollo económico sostenible, la
reducción de emisiones y seguridad del abastecimiento.

Recordemos que:

Constitución Nacional: ARTICULO
365. Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.
Comentarios Finales

Recordemos que:

Ley 143 de 1994. Artículo 4o. El Estado, en relación con el
servicio de electricidad tendrá los siguientes objetivos en el
cumplimiento de sus funciones:

a) Abastecer la demanda de electricidad de la comunidad bajo
criterios económicos y de viabilidad financiera, asegurando su
cubrimiento en un marco de uso racional y eficiente de los
diferentes recursos energéticos del país;

b) Asegurar una operación eficiente, segura y confiable en las
actividades del sector;

c) Mantener y operar sus instalaciones preservando la
integridad de las personas, de los bienes y del medio ambiente
y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos.
Comentarios Finales





Ley 143 de 1994. Artículo 5o. La generación, interconexión, transmisión,
distribución y comercialización de electricidad están destinadas a satisfacer
necesidades colectivas primordiales en forma permanente; por esta razón,
son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio y
solidario, y de utilidad pública.
Artículo 6o. Las actividades relacionadas con el servicio de electricidad se
regirán por principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad,
neutralidad, solidaridad y equidad.
El principio de eficiencia obliga a la correcta asignación y utilización de los
recursos de tal forma que se garantice la prestación del servicio al menor
costo económico.
El principio de continuidad implica que el servicio se deberá prestar aun en
casos de quiebra, liquidación, intervención, sustitución o terminación de
contratos de las empresas responsables del mismo, sin interrupciones
diferentes a las programadas por razones técnicas, fuerza mayor, caso
fortuito, o por las sanciones impuestas al usuario por el incumplimiento de
sus obligaciones.
El principio de adaptabilidad conduce a la incorporación de los avances de
la ciencia y de la tecnología que aporten mayor calidad y eficiencia en la
prestación del servicio al menor costo económico.
Comentarios Finales

Principios que deben conservarse:

Trato igual para todos los participantes en el mercado
eléctrico

Es importante que concurran todas las plantas en igualdad de
condiciones y bajo el principio de competencia si aportan
confiabilidad al sistema.

La declaratoria de utilidad pública e interés social estaba
prevista desde la Ley 56 de 1981 para los planes, proyectos
y ejecución de obras para generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica.

Autogeneración. Debió prever que los autogeneradores
puedan vender al sistema los excedentes que provengan de
FNCE.
Comentarios Finales

Cogeneración ya tiene marco legal (Ley 1215 de 2008) sin
discriminación de tecnologías.

Es probable que las FNCE no hayan alcanzado niveles de
confiabilidad similares a las tecnologías tradicionales debido
a su intermitencia, por lo que podrían tener factores de
eficiencia bajos.

Trata como similar la generación con FNCE y la Eficiencia
Energética, como si esta última sólo se pudiera lograr a
partir de aquella.

La energía eólica ya cuenta con un marco regulatorio para
incorporarse al sistema eléctrico nacional: Resolución CREG
148 de 2011.
Algunas Experiencias Internacionales
 Italia:
 Según
EPIA Italia tiene el más grande mercado
de energía fotovoltaica en el mundo con 12.8
Gw de nueva capacidad instalada(año de 2011).
Mayor que EEUU, Japon y China juntos.
 Ha
requerido incremento paulatino de un
esquema generoso de incentivos, subsidios,
tarifas de compra garantizadas, volúmenes
obligatorios para los distribuidores.
 Esto
afectó el funcionamiento del mercado
eléctrico.
Algunas Experiencias Internacionales

Italia:
 En 2012 el regulador anunció incremento de tarifas de
energía de 9.8% en promedio. De los cuales:
 El
4% por el incremento de los costos de los incentivos
para energías renovables.
 Un 3.2% adicional por los costos de la intermitencia de
las energías renovables.
 Principales
 Costo
problemas del mercado:
de los incentivos
 Desbalance en los costos originado en la cantidad de
energía intermitente instalada. Su socialización es otro
subsidio indirecto.
 Problemas técnicos en las redes causados por la energía
intermitente.
 La sobre instalación de la generación tradicional.
Algunas Experiencias Internacionales

España

La tarifa de energía incluye el consumo real y peajes de transmisión y distribución y
primas al régimen especial (energías renovables y cogeneración),

En el año 2007, los países miembros de la UE alcanzaron un acuerdo sobre los
llamados objetivos 20/20/20 para 2020, esto es, que para ese año el 20% de la energía
final consumida proviniera de fuentes renovables, reduciendo un 20% las emisiones y
disminuyendo el consumo un 20%.

Para lograr los objetivos marcados por la UE, España aprobó el Real Decreto 661/2007, por
el que se reguló la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. En
España se optó por el sistema Feed-In Tariff (FIT), que consistía en que los productores de
electricidad de origen renovable vendían su producción a un precio fijo (tarifa regulada) o
al precio del mercado eléctrico (pool) más una prima o incentivo.

Los ingresos del sistema eléctrico español dependen básicamente de las tarifas de acceso
y de la evolución de la demanda. En los últimos años se ha producido un déficit cercano a
los 25.000 millones de euros porque el sistema no recauda lo suficiente para pagar los
costes regulados.

Con el objetivo de disminuir el déficit, se aprobó en 2012 el RDL 1/2012 (“Moratoria de las
Energías Renovales”), por el que se paralizaban las primas a nuevas instalaciones de
renovables en régimen Especial.

En 2013 se publicó el RDL 9/2013, que establece una nueva metodología de retribución
que afecta tanto a instalaciones nuevas como a existentes. El nuevo criterio de retribución
es el de “rentabilidad razonable” (rentabilidad de 7,5% valorando sus ganancias previas).
Algunas Experiencias Internacionales

Alemania
 Un cuarto de la energía consumida en Alemania proviene de renovables.
Hasta el 2050 el porcentaje deberá ser de 80 por ciento. La inversión
requerida para ello es inmensa; hasta ahora nadie está dispuesto a hacerla.
Debate.

Más energía de fuentes renovables signfica mayores costos. A este consenso
han llegado todos los partidos del Bundestag, el Parlamento alemán. Acerca
del cómo financiar el incremento de la presencia de energía solar y eólica en
la remodelación del sistema energético alemán aún no hay acuerdo. Claro
está que el gobierno de Berlín no asumirá el costo; eso se deduce del
presupuesto para el medio ambiente para el 2013 presentado por el ministro
Peter Altmaier (CDU).

Debate en torno a la nueva ley para las energías renovables (EEG). Ésta regula,
desde hace diez años, la captación y el pago de la energía de fuentes renovables.
Las centrales ecológicas tienen asegurado un precio fijo por su energía; hasta el
momento, éste era superior al del mercado, lo cual la hacía atractiva a los
productores. Los costos de esta medida se reparten entre los consumidores. A
medida que más se amplía la red, más aumenta el recargo. Se calcula que éste
subirá de 3,56 a 5 céntimos en 2013.
Algunas Experiencias Internacionales

Fuentes:

Carlo Stagnaro. MPRA. Munich Personal RePEc Archive. How solar
subsidies can distort the power market: the case of Italy. 5 july 2012.
Paper N° 44853 posted March 2013.

Global- KPMG- Research- Taxes and Incentives for renewable
energy

Presentación: Energías renovables y eficiencia energética.
Experiencias alemanas. Octubre 09 de 2013. Alexander Steinberg –
Jefe de Proyectos. Cámara de Industria y Comercio Colombo –
Alemana.

Artículo publicado el 15 en página web de DW. Autor: Richard Fuchs
(mb). 12 septiembre 2012.
Gracias
Ricardo Restrepo Jaramillo
Docente Departamentos Derecho Minero –
Energético y Derecho Económico

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