La Problemática del Empleo Público

Report
La Problemática del Empleo
Público:
Una mirada desde las remuneraciones
Miguel Jaramillo Baanante
Seminario Internacional
Cambios Institucionales para un Estado más Inclusivo
Julio, 2012
¿Por qué desde las remuneraciones?
• En un estudio reciente sobre las remuneraciones en el sector público
peruano concluíamos: “El sistema de remuneraciones en el sector
público peruano es el resultado de un conjunto de normas y prácticas
que se han venido implementando en el tiempo, pero que no
responden a un marco general coherente y con objetivos claros. Una
efectiva reforma de este sistema requiere de la identificación y
caracterización de las fallas y debilidades de este sistema, la
comprensión de los factores que están en el origen de las fallas, así
como también del planteamiento de objetivos y lineamientos claros
dentro de una visión de un estado al servicio del ciudadano. En esta
dirección, las consideraciones de eficiencia en el uso de los recursos
públicos, viabilidad técnica y financiera, y calidad en los servicios que el
estado provee al ciudadano son las fundamentales. Así mismo, es
necesario plantear un diseño de la implementación de los lineamientos
que considere la economía política de una reforma compleja como ésta
y el hecho de que el conocimiento que se tiene sobre los efectos de las
políticas es limitado. En este sentido, una implementación gradual y con
mecanismos de aprendizaje bien instalados desde el inicio del proceso
parece ser la vía más razonable hacia el sistema de remuneraciones
deseado.”
Remuneraciones y Carrera Pública
• La reforma del sistema de remuneraciones requiere de
esfuerzos similares a los que se requieren para solucionar los
problemas del empleo público:
• Identificación, caracterización y comprensión de las
debilidades y fallas del sistema.
• Planteamiento de objetivos y lineamientos claros dentro de
una visión de un estado que sirve al ciudadano.
• La reforma de la carrera pública es condición indispensable
para una reforma efectiva del sistema de remuneraciones en
el sector público.
La Importancia de la Problemática
del Sistema de Remuneraciones
• La planilla pública representa 30% del presupuesto nacional.
• Crece a razón de 1 000 millones cada año, a pesar de las
normas que prohíben nombramientos e incrementos
salariales.
• Parte de este crecimiento se debe al caos en la gestión de las
planillas.
• Más conceptualmente, la remuneraciones proveen la
herramienta más potente para motivar e incentivar.
La Problemática del Sistema de
Remuneraciones
Principales problemas identificados:
1.Diversidad de regímenes crea disparidades y dificulta
comparación.
2.Innecesaria y onerosa complejidad de la estructura
remunerativa.
3.Informalidad.
4.Serias distorsiones remunerativas.
5.No existe política de remuneraciones.
1) La diversidad de regímenes crea
disparidad y dificulta la comparación
• En el Perú, no existe una verdadera “carrera pública”.
• La existencia de regímenes laborales diversos no tiene que ver
con objetivos de gestión, sino con la improvisación:
• DL 276: grupo más numeroso y antiguo
• DL 278: régimen privado, más atractivo y con mayor flexibilidad
• CAS: Regularización de los SNP, beneficios limitados.
• En muchas entidades, existe personal en los tres regímenes
desempeñándose en el mismo local y ejecutando funciones
similares, pero percibiendo remuneraciones y con derechos
muy diferentes.
1) La diversidad de regímenes crea
disparidad y dificulta la comparación
DL 276
DL 728
Fijadas de manera general según
escala. Incrementos generales o
especiales se aprueban por decreto
Escala de cada entidad es
aprobada por Decreto
Supremo
Cada entidad aprueba su
escala
Pagos no remunerativos Sí
No
No
Gratificaciones
Aguinaldos por escolaridad, fiestas
patrias y navidad de monto fijado
por ley de presupuesto
Gratificación por Fiestas
Patrias y Navidad: una
remuneración completa
No
Vacaciones
CTS
30 días al año
Por menos de 20 años de servicios:
½ remuneración por año.
Por más: 1 remuneración por año
Remuneración computable:
“remuneración principal” (S/.30)
30 días al año
Una remuneración
completa por cada año
de servicios
15 días al año
No
Seguro de vida
No
Si
No
Remuneración
CAS
2) Innecesaria y onerosa complejidad de
la estructura remunerativa
• Las normas sobre el “Sistema Único de Remuneraciones” (DL
276, nunca aplicadas) fueron modificadas en 1991 por una
norma de carácter transitorio que continúa vigente.
• Sobre una base remunerativa se han ido sobreponiendo
múltiples conceptos remunerativos, base de cálculo y
efectos.
• Las normas que crean estos incrementos disponen que
éstos deben ser puestos en “columna separada” de la
planilla para evitar que otros beneficios atados crezcan.
• La innecesaria complejidad de la estructura remunerativa
dificulta el manejo de planillas y fomenta conflictos.
2) Centenas de conceptos remunerativos…
Sector
PCM
Poder Judicial
Justicia
Interior
Economía y Finanzas
Educación
Salud
Ministerio Público
Tribunal Constitucional
Defensa
Congreso de la República
Jurado Nacional de Elecciones
Oficina Nacional de Procesos
Electorales
RENIEC
Vivienda, Construcción y
Saneamiento
Producción
Mujer y Desarrollo Social
Gobiernos Regionales
276
276
276 Carreras
Administrativos Asistenciales Especiales
728 Régimen
Privado
FFAA y
Policiales
Total
45
0
32
23
6
106
24
0
24
10
0
58
58
0
57
13
0
128
44
22
30
0
426
522
67
0
24
19
0
110
122
0
127
28
0
277
65
64
70
5
0
204
25
0
40
9
0
74
24
0
7
5
0
36
109
49
99
0
87
344
8
0
0
8
0
16
31
0
0
4
0
35
23
0
0
6
0
29
0
0
0
8
0
8
38
0
0
10
0
48
45
0
0
5
0
50
45
0
0
8
0
53
181
108
159
32
0
480
3) Informalidad
• Gran parte de los ingresos de trabajadores bajo DL 276 no
tiene
“naturaleza
remunerativa,
pensionable
ni
compensatoria”.
• CAFAE, llamado inapropiadamente estímulo, es la principal
fuente de ingresos de gran parte de servidores públicos. (De la
mayoría si excluimos al sector Educación).
• Leyes de presupuesto han prohibido consistentemente todo
tipo de incremento de ingresos. Pero, ante la falta de
fiscalización, los ingresos se elevaron por la vía del CAFAE y
posteriormente se solicitaba al MEF mayores transferencias.
CAFAE: Principal fuente de Ingresos de
los servidores públicos
3) Informalidad
• Dado que los pagos por CAFAE no constituyen remuneración,
no son base para el cálculo de beneficios sociales, ni son
pensionables. Más aún, no están sujetos al impuesto a la
renta. En resumen, son una extraordinaria fuente de
informalidad en la planilla pública.
No existen vías transparentes para procesar las demandas por
incrementos remunerativos. El CAFAE ha sido la vía poco transparente
para elevar los ingresos: “válvula de escape” para las presiones
salariales.
4) Serias distorsiones remunerativas
En comparación con el sector privado, las remuneraciones en el
sector público son altas para los poco calificados y bajas para
los más calificados
•La noción de que los trabajadores en el sector público están, en
general, mal pagados, no es correcta.
•Sólo hay diferencias significativas en la compensación total por
hora del segmento más calificado y este segmento es mejor
remunerado en el sector privado.
4) Serias distorsiones remunerativas
Alta dispersión entre categorías similares de trabajadores
(dispersión horizontal)
•Las diferencias en los ingresos totales de trabajadores del
mismo nivel jerárquico o nivel educativo son amplias en todos
los regímenes y para todas las categorías…
•… incluso entre los menos calificados: las diferencias entre el
ingreso más bajo y el más alto para esta categoría ocupacional
puede ser de hasta 4 veces.
•Las diferencias son menores entre los CAS y las mayores se dan
en el régimen del DL 276.
4) Serias distorsiones remunerativas
Régimen
Laboral
728
Total 728
276
Total 276
CAS
Total CAS
Total general
Grupo ocupacional
Funcionarios y Directivos
Profesionales
Técnicos
Auxiliares
Funcionarios y Directivos
Profesionales
Técnicos
Auxiliares
Funcionarios y Directivos
Profesionales
Técnicos
Auxiliares
MEF
MINCETUR MINSA
INGRESO INGRESO INGRESO
TOTAL
TOTAL
TOTAL
5.149
2.774
904
2.377
564
1.058
634
2.833
657
10.047
4.791
8.787
6.390
3.646
4.422
3.713
3.184
3.675
3.014
3.120
3.219
6.107
3.776
4.254
9.185
10.453
4.758
5.165
2.259
2.355
2.300
1.018
1.371
1.748
894
4.111
4.685
1.703
7.836
5.545
4.344
MINEDU
INGRESO
TOTAL
4.433
10.692
4.147
1.241
6.727
2.303
1.628
1.272
1.098
1.438
MTC
INGRESO
TOTAL
11.610
6.539
2.377
1.333
4.251
15.000
5.811
2.182
1.086
4.021
1.295
964
839
995
1.545
0
4.391
SUNAT
INGRESO
TOTAL
11.653
7.002
4.657
3.140
6.608
12.191
9.037
5.487
4.007
8.022
12.500
5.439
3.953
1.247
3.706
6.600
4) Serias distorsiones remunerativas
Régimen
Laboral
276
Total 276
Nivel educativo
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Técnico incompleto
Técnico completo
Universitario incompleto
Universitario completo
Univ - Diplomado
Univ - Egresado de Maestría
Univ - Grado de Magister
Univ - Egresado de Doctorado
Univ - Título de Doctor
Univ - Segunda Especialidad
MEF
MINCETUR MINSA
MINEDU
MTC
SUNAT
INGRESO INGRESO INGRESO INGRESO INGRESO INGRESO
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
3.692
3.577
3.463
5.253
6.947
7.549
7.662
8.411
5.068
4.246
6.622
6.107
3.124
3.132
3.112
3.131
3.133
4.273
4.133
4.575
4.302
3.776
3.953
3.665
3.861
3.506
3.704
3.793
4.113
4.503
7.855
5.717
5.587
6.435
7.047
5.743
1.359
1.176
2.152
1.133
1.316
1.056
1.311
1.686
1.904
1.504
1.893
2.213
1.717
2.043
4.254
1.541
3.215
3.297
2.970
3.297
3.282
3.359
3.913
4.215
4.858
5.136
8.535
9.103
10.095
9.997
5.724
3.320
8.022
4) Serias distorsiones remunerativas
Distribución de remuneraciones comprimida (escasa dispersión
vertical)
•Retorno a la educación universitaria en el DL 276: 1.1% anual;
en el sector privado, >8%.
•En promedio, personal con educación universitaria completa
gana 15-20% más que aquéllos con educación primaria.
•Los determinantes de ingresos (antigüedad y sector) no tienen
ninguna relación con el desempeño de los empleados.
• Selección negativa: no es posible atraer personal calificado.
5) No existe política de remuneraciones
• Medidas han tendido a responder a la coyuntura (contener
gasto fiscal, resolver conflictos puntuales y presiones políticas,
regularizar pagos no autorizados).
• No han sido consistentes
remuneraciones.
con
alguna
política
de
• No existen verdaderos estímulos o incentivos. Los pagos por
CAFAE son complementos remunerativos, no estímulos al
desempeño.
Las reformas necesarias y las
dificultades que las han impedido
Reforma:
Simplificación
•Consolidación de conceptos
Sinceramiento
•Contribuciones a seguridad social
•CTS
•Impuesto a la Renta
Ordenamiento
•Escalas para puestos comparables
Dificultad:
“Beneficios amarrados”
• Pensiones (resuelto en 2004)
• CTS
• Bonificación personal
• Beneficio por 25 y 30 años
• Costo fiscal por aportes a Essalud
• Contingencias por cálculo de CTS
sobre ingreso mensual total
No se ha hecho estudio de
caracterización y valoración de
puestos
Punto de partida: la carrera pública
• Los problemas van más allá de CAFAE y del sistema de
remuneraciones.
• No es posible corregir las grandes distorsiones que se
observan sin una definición previa de las líneas generales de la
carrera pública.
• Dada la diversidad de regímenes laborales, un intento de
ordenar puntos independientes sólo profundizaría las
distorsiones e incrementaría inútilmente el gasto fiscal.
• Una reforma de las remuneraciones justa y eficiente debe
darse en el contexto de una reforma que se encuentre
focalizada en mejorar el desempeño del Estado.
Modelo del Servicio Civil
Estructura del SC
Características
• Funcionarios Públicos
Abierto. Fuera de carrera
y Empleados de
Confianza
Modelo Remunerativo
Bandas
•Directivos Superiores
Abierto
Perfiles mínimos
Concurso público
Contratos temporales, sujetos al
logro de metas
Movilidad horizontal
Fuera de carrera
Lineamientos Generales
Valoración de puestos
Básico + Incentivos por metas de
carácter institucional (PPR)
Excepciones por tipo de entidad
•Servidores de carrera
Carrera
Educación superior
Concurso público
Orientación al logro de metas
Movilidad vertical y horizontal
Bandas flexibles por cada nivel de
gobierno.
Contempla:
Remuneración Básica + Ingreso
Variable por desempeño institucional +
asignación por localidad
•Apoyo:Técnicos /
Auxiliares
Servicios complementarios
Régimen laboral privado
Fuera de carrera
Régimen tipo privado con reglas propias
del Sector Público (Lineamientos
Generales)
(*) Excepciones previstas para funciones altamente especializadas
Consideraciones desde las
remuneraciones
• Necesidad de encontrar consensos sobre los principios
fundamentales.
• Remuneraciones transparentes y formales.
• Escalas no basadas en principio de homologación de niveles
de carrera, sino en la caracterización y valoración de puestos.
• Dispersión vertical: Remunerar más a cargos complejos que
requieran mayores habilidades y aptitudes
Sobre el “nuevo régimen único”:
riesgos y potencialidades
• Riesgos:
• Que sea una respuesta rígida a la informalidad.
• Que se concentre en los beneficios del trabajador antes que en el
bienestar del ciudadano.
• Que elimine las islas de modernidad (DL 728), sin un sustituto
adecuado.
• Potencialidades:
• Necesidad de flexibilidad, productividad.
• Buenas remuneraciones, pero también exigencias de capacidad y
buen desempeño.
• El ingreso a la función pública debería ser a través de un riguroso
y público proceso de selección.
Sobre el “nuevo régimen único”:
potencialidades
• Normas claras que regulen la desvinculación no sólo por
razones disciplinarias (mala conducta), sino también bajo
rendimiento y también por razones tecnológicas u
organizacionales.
• Permitir tanto la creación de plazas permanentes como la
creación de puestos de naturaleza temporal, dentro del mismo
régimen de beneficios y derechos.
• ¡Cuidado con la homologación! El estado es muy heterogéneo.
• Ruta de implementación progresiva que de espacio al
aprendizaje y perfeccionamiento continuo.
• Desarrollar sistema de monitoreo y evaluación de la
implementación de las reformas que hagan posible dicho
aprendizaje.
¡GRACIAS!

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