RDC Atelier Restitution des conclusions de la mission 1 avril 2013

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Articulation de l’atelier
I. Rappeler les objectifs de la mission
II. Évaluer la mise en œuvre du plan d’actions
pour le renforcement de la fonction macro
budgétaire
III. Évaluer la gestion de l’investissement
public au niveau du pouvoir central
IV. Finaliser et approuver un décret sur la
gouvernance budgétaire
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I. Rappeler les objectifs de la mission
•
•
•
Évaluer la mise en œuvre du plan
d’actions pour le renforcement de la
fonction macro budgétaire
Renforcer la gestion de
l’investissement public
Finaliser et adopter un décret sur la
gouvernance budgétaire
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II. Évaluer la mise en œuvre du plan d’actions
pour le renforcement de la fonction macro
budgétaire (PARMB)
A. Synthèse de la mise en œuvre du PARMB
B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les
CDMT sectoriels/provinciaux
D. Renforcer le Document de programmation
budgétaire à moyen terme (DPBMT)
E. Clarifier le cadre de coordination
institutionnelle et renforcer les comités
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II. A. Synthèse de la mise en œuvre du
PARMB
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II. A. Synthèse de la mise en œuvre du
PARMB
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II. A. Synthèse de la mise en œuvre du
PARMB
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II. A. Synthèse de la mise en œuvre du
PARMB
Recommandations
• Améliorer le pilotage et le suivi des réformes,
à travers la poursuite du renforcement du
COREF ;
• Préparer des rapports trimestriels de suivi
des réformes qui présentent les réalisations
ou l’absence de réalisations en identifiant les
facteurs de progrès ou de retards, et les
rendre publics
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II. B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
• Quelques avancées :
– La cohérence d’ensemble du modèle de prévisions renforcée
par l'intégration d'un module "Équilibre Ressources-Emplois
(ERE)" désagrégé.
– Un module spécifique pour la prévision de la production et des
exportations des ressources naturelles.
– Projections des recettes budgétaires issues des branches des
"ressources naturelles" en exploitant les informations détaillées
établies par le Ministère des Finances.
– Une nouvelle feuille pour reclasser les rubriques du TOFE selon
les prescriptions du MSFP 2001.
– Un canevas pour la note méthodologique du modèle macroéconomique en vue de rédiger un manuel pour les utilisateurs.
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II. B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
• Des faiblesses persistent :
– Calibrage difficile : des différences importantes
persistant entre les valeurs rétrospectives d'une
même variable selon les différentes sources
(exportations, importations, impôts).
– Le ST/CPCM n'incorpore pas régulièrement les
informations disponibles dans le modèle et il ne reçoit
que difficilement les informations sur le TOFE.
– La désagrégation des comptes des branches
"Sylviculture et foresterie", "Agriculture" (vivrière et
d'exportation), "Elevage" et "Pêche" n'est pas encore
entamée, bien que les données existent.
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II. B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
• Des faiblesses persistent :
– La fiabilité du TOFE est insuffisante:
• qui ne repose pas sur un système intégré de
comptabilité publique,
• qui ne couvre pas tout le périmètre des administrations
publiques,
• pour lequel n'existe aucun manuel sur la méthode
d'établissement.
– La nouvelle série révisée des Comptes Nationaux bâtis
par l'INS selon le SCN 93 et incorporée dans le modèle,
n'est pas encore officiellement validée.
– Les cadres du ST/CPCM ne sont pas encore suffisamment
familiarisés avec le nouvel outil.
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II. B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
• Recommandations :
– Clarifier dans le modèle, la correspondance entre les rubriques
des impôts inscrits dans le TRE et le TOFE.
– Obtenir les informations relatives à l’éclatement des recettes par
sociétés auprès des Régies financières.
– Compléter le tableau des principaux indicateurs économiques et
financiers et insérer des graphiques.
– Rédiger et publier le manuel des utilisateurs et assurer sa
diffusion.
– Organiser des séances d'information et de formation des
utilisateurs.
– Impliquer les membres du ST/CPCM aux travaux de mise en
place du modèle d’analyse des politiques fiscales appliquées au
secteur minier (ARIE).
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II. B. Améliorer les données macroéconomiques
et le cadre budgétaire à moyen terme
• Recommandations :
– Commencer à utiliser effectivement le modèle pour préparer
régulièrement des cadrages macro-économiques.
– Actualiser régulièrement les informations disponibles sur
l'évolution des indicateurs, ainsi que les hypothèses sousjacentes des prévisions.
– Approuver la nouvelle série des Comptes de la Nation.
– Poursuivre la désagrégation des comptes des branches
"Sylviculture et foresterie", "Agriculture" (vivrière et
d'exportation), "Élevage" et "Pêche".
– Continuer les efforts pour faire évoluer la présentation du TOFE
vers celle du MSFP 2001.
– Fournir régulièrement au ST/CPCM les données du TOFE établi
par le Ministère des Finances ainsi que tous les tableaux de
base.
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II. C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les
CDMT sectoriels/provinciaux
Avancées (1)
• Une application assurant le passage entre une allocation
programmatique et une allocation budgétaire a été
développé à la DPSB.
• Une allocation interministérielle est obtenue à partir de
l'allocation par axes (ou objectifs) du Programme
d'actions du Gouvernement (PAG);
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II. C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les
CDMT sectoriels/provinciaux
Faiblesses (1)
• Le CDMT central n'est plus établi.
• Le Comité CDMT (C-CDMT) n'est pas opérationnel.
• L'allocation par objectif du PAG est largement
perfectible.
• Le budget de l'année en cours (N) joue le rôle imparfait
de tendanciel.
• Le projet de projet de loi de finances (LdF) 2013 n’est
pas conforme à l’ année 2013 du DPBMT transmis au
Parlement en même temps que l'ensemble de la
documentation associée
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II. C. Rétablir le CDMT Central et les CDMT
sectoriels
Faiblesses (2)
• Le pilotage au niveau du Ministère du budget des CDMT
sectoriels est faible.
• Les Directions des études et de la planification (DEP) sont en
place dans tous les ministères, mais, dans la plupart des cas,
n'ont pas les capacités de jouer le rôle qui leur était dévolu de
préparation du CDMT sectoriel et du budget.
• Une instruction de présentation des CDMT sectoriels aux
conférences budgétaires reste à préparer.
• La stratégie d'extension des CDMT sectoriels au-delà des cinq
ministères prioritaires reste à établir.
• Les capacités des provinces à réaliser des cadrages CDMT
provinciaux demeurent limitées.
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II. C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les
CDMT sectoriels/provinciaux
Recommandations (1)
• Procéder au chiffrement du programme d'action du
Gouvernement et établir l'allocation intersectorielle sur la
base de ce chiffrement.
• Revoir la méthodologie d’allocation des ressources en
procédant par l’’etablissement d’un CDMT tendanciel
avant de répartir la marge de manœuvre.
• Rétablir la préparation du CDMT central en se servant de
la version modifiée du module concerné, après l’avoir
relié au modèle de prévision macrobudgétaire.
• Finaliser la nomenclature des dépenses de l’Etat.
• Rendre le CDMT central cohérent avec la nouvelle
nomenclature budgétaire.
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II. C. Rétablir le CDMT Central et renforcer les
CDMT sectoriels/provinciaux
Recommandations (2)
• Établir un plan stratégique de renforcement et d'extension
des capacités de production des CDMT sectoriels.
• Rédiger une instruction de présentation des CDMT
sectoriels qui assure la cohérence avec la nouvelle
nomenclature budgétaire et un manuel technique commun
d’élaboration des CDMT sectoriels ;
• Renforcer les capacités de la DPSB en vue du pilotage des
CDMT sectoriels.
• Évaluer le degré d’appropriation des CDMT provinciaux par
les administrations provinciales, préparer et mettre en
œuvre un plan d’actions spécifiques pour le renforcement
de leurs capacités
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II. D. Renforcer le Document de programmation
budgétaire à moyen terme (DPBMT)
Avancée
• Le document de programmation budgétaire des
actions du Gouvernement (DPBMT, 2012-2016, a
donné lieu à un débat informel au sein des deux
commissions économique et financière du
Parlement
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II. D. Renforcer le Document de programmation
budgétaire à moyen terme (DPBMT)
Faiblesses
• Le PAG à partir duquel est élaboré le DPBMT ne présente
pas de chiffrement des coûts de ses axes (ou objectifs) et
actions retenus. En l’absence du chiffrement du PAG,
l’alignement du DPBMT sur les politiques publiques est
critiquable ;
• Le Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) qui
l’accompagne est peu robuste. Il comporte en effet des
écarts résiduels de financement assez significatifs, de
l’ordre de 3,3% du PIB de 2013-15.
• Les risques budgétaires identifiés d’origine interne
(insécurité) et externe (la volatilité des recettes issues des
ressources naturelles) n’ont pas été évalués afin de
disposer des plans de dépenses à protéger ou de l’épargne
budgétaire à réaliser ;
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II. D. Renforcer le Document de programmation
budgétaire à moyen terme (DPBMT)
Faiblesses
• Le DPBMT n’a pas donné lieu à un débat
d’orientation budgétaire (DOB) formel au Parlement,
tel que suggéré par la loi relative aux finances
publiques (LOFiP) ;
• Le projet de loi de finances de l’année 2013 n’est pas
conforme à l’année correspondante du DPBMT qui
lui était annexé pour son examen ;
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II. D. Renforcer le Document de programmation
budgétaire à moyen terme (DPBMT)
Recommandations
• Améliorer la qualité du document de Programmation
budgétaire des actions du Gouvernement, et le
réviser conformément au calendrier de la procédure
annuelle ;
• Tenir le débat d'orientation budgétaire au Parlement,
conformément à la LOFiP ;
• Assurer la cohérence de l'ensemble de la
documentation budgétaire du projet de loi de
finances de l’année
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II. D. Clarifier le cadre institutionnel de la fonction
macro budgétaire
Faiblesses persistantes
• Les compétences respectives des trois
ministères intervenant dans la fonction macro
budgétaire ont très peu évolué
• Le dialogue avec les commissions des finances
sur l’évolution du cadre d’examen parlementaire
du budget a été engagé, mais il est pour l’instant
non concluant
• Les DAF n’ont pas encore été crées.
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II. D. Clarifier le cadre institutionnel de la fonction
macro budgétaire
Recommandations
• Clarifier les rôles des ministères du Budget, des Finances et
du Plan et renforcer leur coordination au niveau des
fonctions partagées.
• Encadrer les conditions d’exercice du droit d’amendement
parlementaire dans un sens, respectueux des prérogatives
du Parlement, mais garantissant la sincérité du budget.
• Mettre en place rapidement des cellules préfiguratrices des
DAF, dont le premier rôle serait d’assurer le suivi technique
et financier des projets financés par les bailleurs.
• Adopter un décret sur la fonction budgétaire et financière
dans les ministères, créant les DAF, posant le principe
d’une DEP et d’une DAF par ministère et précisant les rôles
respectifs de ces structures
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II. Évaluer la gestion de l’investissement
public au niveau du pouvoir central
• L’analyse s’est concentrée sur trois domaines :
– Le cadre institutionnel de gouvernance de la politique
d’investissement
– Les outils et méthodes mises en œuvre pour la sélection
et le suivi des projets
– L’impact du cadre budgétaire sur l’exécution des dépenses
d’investissement
• Constat principal :
– les difficultés rencontrées dans le système de gestion des
finances publiques en général, et dans la fonction
macrobudgétaire en particulier, se retrouvent dans la
gestion de l’investissement avec parfois un effet aggravant
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II. Évaluer la gestion de l’investissement public
au niveau du pouvoir central – Le cadre
institutionnel
• Forces :
– Remise en place prochaine de l’exercice du PIP après
20 ans d’arrêt
– La PGAI est désormais bien dotée en personnel et
l’information s’améliore progressivement
• Faiblesses :
– Difficultés fortes dans la coordination des acteurs, qui
ont des conflits de compétences, et la circulation de
l’information
– Des données sur l’investissement toujours partielles et
incohérentes entre les acteurs
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II. Évaluer la gestion de l’investissement public
au niveau du pouvoir central – Le cadre
institutionnel
Recommandations :
• Clarifier le cadre institutionnel et mieux coordonner
les acteurs
• Établir un PIP, mis à jour régulièrement, cohérent
avec le cadre budgétaire
• Compléter l’information de suivi sur tous les projets
• Clarifier la maquette budgétaire et détailler les
différents modes de gestion de l’investissement
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II. Évaluer la gestion de l’investissement public
au niveau du pouvoir central – Les outils et les
méthodes
• Forces :
– Une procédure de sélection des projets associant le Ministère
du Plan et chaque ministère au regard des priorités du
Gouvernement
– Une procédure de passation des marchés publics rénovée et
déconcentrée
• Faiblesses :
– Peu de projets font l’objet d’une évaluation préalable, ce qui
affaiblit le processus de sélection et a des conséquences en
gestion (retards, surcouts)
– La fonction de pilotage dans les ministères sectoriels dispose
de faibles capacités
– Peu ou pas de capitalisation sur l’expérience
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II. Évaluer la gestion de l’investissement public
au niveau du pouvoir central – Les outils et les
méthodes
• Recommandations :
– Évaluer préalablement tous les projets en
réservant les moyens nécessaires
– Renforcer les capacités des ministères
sectoriels et confier les missions de
programmation et d’ évaluation aux DEP
– Effectuer des évaluations ex post, notamment
pour les grands projets
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II. Évaluer la gestion de l’investissement public
au niveau du pouvoir central – Le rôle du cadre
budgétaire
• Constats :
– La faible crédibilité du budget pénalise en priorité l’investissement
qui est une résultante du budget en formulation et en gestion
– Les règles de gestion (plan d’engagement mensuel/trimestriel
notamment) sont peu adaptées pour l’investissement qui
fonctionne à moyen-long terme
• Recommandations :
• Rendre le budget plus sincère, notamment en renforçant le
cadre macrobudgétaire
• Donner la priorité en gestion aux projets en cours avant de
lancer de nouveaux projets
• Expérimenter, avec des ministères ayant de bonnes capacités,
un assouplissement des règles de mise à disposition des
crédits
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III. Finaliser et approuver un décret sur la
gouvernance budgétaire
Justification
• De même niveau que le projet de règlement général sur la
comptabilité publique (RGCP), ce texte traiterait des articles
13 à 16, et 76 et 77 portant notamment sur la politique et la
soutenabilité budgétaire, la préparation et l’approbation en
Conseil des ministres de la lettre d’orientation reposant sur
les cadres budgétaires sur trois ans.
• Ce texte rappellerait le dispositif institutionnel de
préparation des budgets du pouvoir central, des provinces
et des entités territoriales décentralisées.
• Enfin, c’est un texte de transparence et de discipline
budgétaire qui fixe les grandes étapes du processus
budgétaire en cohérence avec la LOFiP
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III. Finaliser et approuver un décret sur la
gouvernance budgétaire
Options retenues pour l’ elaboration de l’avant-projet
de décret:
•
(i) le champ du projet inclut les trois niveaux de pouvoir
(pouvoir central, provinces et ETD) ;
• (ii) le principe de la libre administration des provinces et
la décentralisation que promeut la LOFiP sont respectés ;
• (iii) le champ de la circulaire contenant les instructions
d’élaboration du budget de l’Etat prise par le Ministre du
budget du pouvoir central est limité au projet de loi de
finances ; et
• (iv) le niveau juridique du texte est un décret de
gouvernance budgétaire signé par le Premier ministre.
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III. Finaliser et approuver un décret sur la
gouvernance budgétaire
• Recommandation
• Finaliser, approuver en Conseil des ministres et faire signer
par le Premier ministre un décret sur la gouvernance
budgétaire.
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MERCI DE VOTRE ATTENTION

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