La razionalizzazione delle partecipate secondo Cottarelli: limiti e

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La razionalizzazione delle
partecipate secondo Cottarelli: limiti
e difficoltà applicative per il TPL
17 dicembre 2014
Dott Roberto Camporesi
[email protected]
1
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Programma
1. La legge di stabilità 2014:
Legge di stabilità 2014: il primo vero cambio di regime;
La riapertura dei termini dell’art. 3 comma 27 L 244/2007;
L’accantonamento delle perdite delle società partecipate;
La soppressione delle società strumentali in perdita;
Analisi di economicità dei servizi con riferimento ai modelli per l’analisi di economicità elaborati in
attesa delle istruzioni del Commissario Cottarelli;
Il costo del personale;
La mobilità del personale.
2. La struttura degli interventi del programma del Commissario Cottarelli
Circoscrivere il perimetro delle società partecipate;
Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle società partecipate;
Trasparenza e opinione pubblica;
Meccanismi per promuovere l’efficienza;
L’individuazione delle tre azioni di intervento;
Incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento al patto di stabilità e incentivi finanziari
alle ristrutturazioni;
Un percorso non traumatico per il personale
3. Le disposizioni attuative del programma del Commissario Cottarelli:
La dismissione delle partecipazioni e l’allungamento delle concessioni in essere;
Le agevolazione tributarie;
Le soluzioni che comportano la “ricapitalizzazione delle società” e i vincoli dell’art. 6 comma 19 del
D.L. 78/2008;
Lo scioglimento anticipato delle società: la sorte: (i) del personale; (ii) delle immobilizzazioni da
alienare o assegnare; (iii) dei debiti da accollare al socio in sede di riparto di liquidazione;
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1. La legge di stabilità 2014:
1.1. Legge di stabilità 2014: il primo vero cambio di regim
DA
imposizione puntuale e
frazionata di singoli obblighi o
divieti (difficili da monitorare in
ordine all’esatto e puntale
adempimento ed ancor più
difficili da sanzionare in caso di
inosservanza),.
A
precise e dirette correlazioni
economico-finanziarie tra
bilanci previsionali delle
autonomie locali coinvolte (in
quanto socie o titolari dei relativi
rapporti di partecipazione) e
bilanci d’esercizio (o consuntivi)
delle rispettive società ed enti
partecipati o istituiti.
Obiettivo: EQUILIBRIO DEL
GRUPPO PUBBLICO LOCALE
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1. La legge di stabilità 2014:
1.1. Legge di stabilità 2014: il primo vero cambio di regim
L’OBIETTIVO DELL’EQUILIBRIO ECONOMICO DUREVOLE
Le disposizioni della legge n. 147/2013 (Legge di stabilità 2014)
inerenti le società partecipate dagli enti locali hanno determinato
la revisione complessiva del sistema di riferimento per questi e per
altri organismi (es. aziende).
Si passa infatti da una logica di intervento finalizzata alla
riduzione del numero dei soggetti operanti nel sistema stesso ed
alla eliminazione di quelli interferenti con settori di mercato
particolari (servizi strumentali) ad una prospettiva di massima
responsabilizzazione gestionale e di stretta correlazione tra le
dinamiche economico-finanziarie delle partecipate e quelle
dell’ente locale socio – affidante .
CONSEGUIMENTO DELL’EQUILIBRIO ECONOMICO DUREVOLE DEL
GRUPPO ENTE LOCALE
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Cosa resta
Cosa è stato abrogato
Verifica di coerenza della Divieto di costituzione società
partecipazione
con
finalità per Comuni con pop. Inf. 30.000
istituzionali
abitanti e unica partecipazione
Comuni sino a 50.000
Limiti
per
società
che Obbligo di liquidazione società
gestiscono servizi strumentali (es. che
gestiscono
servizi
oggetto sociale esclusivo)
strumentali
Divieto di ripiano delle perdite Divieto di costituzione di altri
dopo tre bilanci in rosso
organismi (non societari) da
parte dell’ente locale
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1.2. La riapertura dei termini dell’art. 3 comma 27 L
244/2007;
ART 3 COMMA 27 L 244/2007
Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire
società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né
assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali
società. È sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di
interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di
committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di
amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, e l’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle
amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza
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1.2. La riapertura dei termini dell’art. 3 comma 27 L
244/2007;
29. Entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,
le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica,
cedono a terzi le societa' e le partecipazioni vietate ai sensi del comma 27.
Per le societa' partecipate dallo Stato, restano ferme le disposizioni di legge
in materia di alienazione di partecipazioni.
La L. 27 dicembre 2013, n. 147, come modificata dal D.L. 6 marzo 2014, n. 16, convertito
con modificazioni dalla L. 2 maggio 2014, n. 68, ha disposto (con l'art. 1, comma 569)
che "Il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell'articolo 3 della legge 24
dicembre 2007, n. 244, e' prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di
evidenza pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione
la societa' liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri
stabiliti all'articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile".
SCADENZA: 31.12. 2014
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GLI EFFETTI DELL’ART. 1 C. 569 L. 147/2013
Cronoprogramma
31/12/2010
Termine per la
ricognizione e
l’avvio della
vendita della
partecipazione
1/1/2014
31/12/2014
12 mesi
Entrata in
vigore della
Legge di
Stabilità L.
147/2013
Cessazione
della
partecipazione
non alienata
A
Partecipazione azionaria che già al
31/12/2010 è stata ritenuta da alienare
B
partecipazione azionaria che nel periodo dei 12
mesi/2014 è stata ritenuta da alienare
12 mesi
31/12/2015
La società
liquida in
denaro la
quota
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1.3. L’accantonamento delle perdite delle società
partecipate;
LE REGOLE DELL’ACCANTONAMENTO DELLE PERDITE

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
Responsabilizzazione per la migliore gestione delle dinamiche economicofinanziarie sui due versanti (società partecipata ed ente locale) è sancita dall’art. 1,
comma 551 della legge n. 147/2013.
Nel caso in cui i soggetti [partecipati] presentino un risultato di esercizio o saldo
finanziario negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti accantonano
nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato
negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di
partecipazione.
Per le società che redigono il bilancio consolidato, il risultato di esercizio è quello
relativo a tale bilancio (con possibili problemi per bilanci in rosso delle società
appartenenti al gruppo con effetti negativi assorbiti nel consolidato).
Limitatamente alle società che svolgono servizi pubblici a rete di rilevanza
economica, compresa la gestione dei rifiuti, per risultato si intende la differenza tra
valore e costi della produzione ai sensi dell'articolo 2425 del codice civile.
Vi sono tuttavia problemi nell’individuazione dei i servizi a rete (manca una
definizione normativa) e nelle possibili criticità derivanti dalla mancanza di
contabilità
separate.
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1.3. L’accantonamento delle perdite delle società
partecipate;



L'importo accantonato è reso disponibile in misura proporzionale alla
quota di partecipazione nel caso in cui l'ente partecipante ripiani la perdita
di esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto
in liquidazione.
La disposizione focalizza la prospettiva sulla liquidazione delle società
partecipate non performanti.
Peraltro, nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le
perdite conseguite negli esercizi precedenti l'importo accantonato viene
reso disponibile agli enti partecipanti in misura corrispondente e
proporzionale alla quota di partecipazione.
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1.3. L’accantonamento delle perdite delle società
partecipate;
Periodo transitorio


Il sistema di accantonamento obbligatorio per il ripiano delle perdite parte
dal bilancio 2015 (con necessità di considerarlo nell’ambito del bilancio
pluriennale 2014-2016).
In sede di prima applicazione, con riferimento agli esercizi 2015, 2016 e
2017, è prevista (art. 1, comma 552) una modulazione graduale
dell’accantonamento, fondata su una metodologia peggiorativa per le
società che hanno ottenuto un risultato medio negativo di bilancio nel
triennio 2011-2013 e su un’opposta metodologia migliorativa per le società
che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio non
negativo.
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PERIODO TRANSITORIO


Il sistema di accantonamento obbligatorio per il ripiano delle perdite
parte dal bilancio 2015 (con necessità di considerarlo nell’ambito del
bilancio pluriennale 2014-2016).
In sede di prima applicazione, con riferimento agli esercizi 2015, 2016 e
2017, è prevista (art. 1, comma 552) una modulazione graduale
dell’accantonamento, fondata su una metodologia peggiorativa per le
società che hanno ottenuto un risultato medio negativo di bilancio nel
triennio 2011-2013 e su un’opposta metodologia migliorativa per le
società che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio
non negativo.
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- se i risultati di esercizio (ovviamente negativi) che le Imprese
conseguiranno negli anni 2014, 2015 e 2016 saranno migliori
rispetto al risultato medio relativo al periodo 2011-2013 (che quindi
non può che essere negativo), I’accantonamento sarà così
effettuato: differenza tra la perdita della Società partecipata ed il
valore di un determinato parametro calcolato come risultato medio
dell’arco temporale 2011-2013 migliorato, rispettivamente, del 25%
con riferimento al Fondo da costituire nel bilancio di previsione
2015, del 50% per quello da costituire nel 2016 e del 75% per
quello da formare nel 2017. L’obbligo di istituzione del Fondo non
dovrebbe operare qualora la perdita riferita ad uno degli anni 2014,
2015 e 2016 sarà pari o inferiore al valore che il paramento testé
specificato assumerà nell’esercizio di riferimento. Volendo fornire
una rappresentazione grafica di quanto appena esposto, si avrà:
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Risultato medio 2011-2013
€ 20.000,00
(A) Perdita 2014 (presa in valore assoluto)
€ 30.000,00
(risultato d’esercizio 2014 peggiore rispetto a quello medio 2011-2013)
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2015 (A*25/100)
€ 7.500,00
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(A) Perdita 2015 (presa in valore assoluto)
€ 25.000,00
(risultato d’esercizio 2015 peggiore rispetto a quello medio 2011-2013
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2016 (A*50/100)
€ 12.500,00
(A) Perdita 2016 (presa in valore assoluto)
€ 22.000,00
(risultato d’esercizio 2016 peggiore rispetto a quello medio 2011-2013
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2015 (A*75/100)
€ 16.500,00
È opportuno precisare che le disposizioni di cui all’art. 1, commi 551
e 552, della Legge n. 147/13, non trovano applicazione rispetto a
perdite subite da Società emittenti strumenti finanziari quotati in
mercati regolamentati seppur a partecipazione pubblica. Inoltre, le
medesime disposizioni con riferimento a Società che redigono il
bilancio consolidato, considerano risultato di esercizio quello relativo
a tale Viabilancio.
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È importante precisare che il Legislatore, per evitare che il
meccanismo introdotto dai commi 551 e 552 dell’art. 1 della Legge 27
dicembre 2013, n. 147, abbia immediati riflessi negativi sulla
capacità di spesa degli Enti Locali, ha previsto un avvio graduale delle
nuove disposizioni relativamente agli anni 2015, 2016 e2017.
Nel periodo transitorio nei bilanci degli Enti partecipanti non sono
richiesti accantonamenti di ammontare pari alla perdita subita dalla
Società, ma l’entità del Fondo va a commisurarsi ad una certa
percentuale (che diviene crescente negli anni) della perdita medesima.
Tuttavia, un sacrificio inferiore viene richiesto ai soci nel caso la
Società a cui partecipano riesce ad ottenere risultati di esercizio
negativi che sono migliori rispetto al risultato medio negativo riferito al
triennio 2011-2013. Addirittura, l’obbligo di accantonamento, pur in
presenza di perdite negli Organismi partecipati, potrebbe non
concretizzarsi al verificarsi di determinate condizioni.
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Per la verità, sebbene l’Autore delle leggi sul punto non sia molto
chiaro, da una prima interpretazione delle disposizioni “de quibus”
sembra che il complesso meccanismo creato operi nella seguente
maniera:
- se i risultati di esercizio (ovviamente negativi) che le Imprese
conseguiranno negli anni 2014, 2015 e 2016 saranno peggiori
rispetto al risultato medio (che può essere positivo o negativo)
relativo al periodo 2011-2013, le perdite rileveranno ai fini della
costituzione del Fondo vincolato nei bilanci di previsione degli Enti
soci, non per l’intero ammontare, ma per il 25% nell’anno 2014
(importo da imputare nello strumento di programmazione 2015),
per il 50% nell’anno 2015 (somma da imputare nello strumento di
programmazione 2016), per il 75% nell’anno 2016 (importo da
collocare nello strumento di programmazione 2017). Volendo
fornire una rappresentazione grafica di quanto appena esposto, si
avrà:
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Risultato medio 2011-2013
€ 20.000,00
(A) Perdita 2014 (presa in valore assoluto), risultato d’esercizio migliore rispetto a quello medio
2011/2013
€ 18.000,00
€ 15.000,00
(B) Parametro inteso come risultato medio 2011-2013 migliorato del 25% (preso in valore assoluto)
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2015 (A-B)
€ 3.000,00
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(A) Perdita 2015 (presa in valore assoluto), risultato d’esercizio migliore rispetto a quello medio
2011/2013
€ 17.000,00
(B) Parametro inteso come risultato medio 2011-2013 migliorato del 50% (preso in valore
assoluto)
€ 10.000,00
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2016 (A-B)
€ 7.000,00
(A) Perdita 2016 (presa in valore assoluto), risultato d’esercizio migliore rispetto
a quello medio 2011/2013
€ 2.000,00
(B) Parametro inteso come risultato medio 2011-2013 migliorato del 75% (preso
in valore assoluto)
€ 5.000,00
Fondo vincolato in bilancio Ente Locale 2017 (A-B)
0
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Art. 43 DDL Stabilità
Razionalizzazione delle società partecipate locali
L’art. 43 si articola su due grandi sezioni: la prima prevede obbligatoriamente un “piano di operativo di
razionalizzazione” delle società e delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente detenute; la
seconda sezione prevede una profonda revisione della disciplina dell’organizzazione delle gestioni dei servizi
pubblici locali a rilevanza economica e rete, con specifica modifica all’art. 3 bis del d.l. n. 138/2011 convertito
con modifiche nella legge n. 148/2011.
Il piano operativo di razionalizzazione

La norma fa salve le disposizioni contenute nell’art. 3 comma 27 e ss della legge finanziaria per il 2008 i cui
termini sono stati riaperti dall’art. 1 comma 569 delle legge 27/12/2013 n. 147 ( legge di stabilita per il 2014) e
che ha introdotto un meccanismo di diritto di recesso ex lege per consentire l’exit degli enti locali dalla società
di capitali perle quali non ricorrono più le condizioni di detenibilità della relativa partecipazione da parte degli
enti locali.

Pertanto, così come desumibile dalla Relazione Cottarelli, anche il legislatore conferma norma cardine del
nostro ordinamento l’art. 3 comma 27 delle legge per trovare i fondamenti giuridici della capacita giuridica
degli enti locali di detenere partecipazione in società di capitali. Per una sua più attuale interpretazione si rinvia
alla stessa relazione del Commissario Cottarelli [1].

Le regioni, le provincie, i comuni, le camere di commercio, le università e gli istituti di istruzione universitaria
pubblici e le autorità portuali a decorrere dal 1/01/2015 avviano un processo di razionalizzazione delle società
e delle partecipazioni azionarie direttamente o indirettamente possedute.

I soggetti attivi sono stati chiarente individuati dalla norma e sono solo quelli che costituiscono le pubbliche
amministrazioni “locali”; rimangono fuori tutte le amministrazioni centrali dello stato e del “parastato”.

I soggetti incisi sono invece le società e partecipazioni detenute direttamente ed indirettamente.
Diversamente da quanto previsto dall’art. 3 comma 27 LF 2008 il perimetro dell’indagine non si ferma alle sole
partecipazioni dirette né la norma individua il limite della catena di controllo – la cui disciplina di riferimento è
contenuta nell’art. 2359 del codice civile - e soprattutto neppure quello per la individuazione del mero
collegamento che si sostanzia nella partecipazione compresa fra il 50% ed il 21% dell’intero capitale sociale. La
norma non richiama le azienda speciali e le istituzioni come invece faceva riferimento la legge che delegava
l’attività del Commissario Cottarelli[2]e pertanto a rigore di una interpretazione strettamente letterale tali
soggetti vengono esclusi dal perimetro del piano operativo di razionalizzazione e si ritiene che neppure la “vis
espansiva” di alcune pronuncie della Corte dei Conti possono ritenere che esse siano ricomprese.
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L’obiettivo del piano operativo di razionalizzazione è quello di procedere ad una riduzione delle società
partecipate anche tenendo conto dei seguenti criteri:
eliminazione società non indispensabili: la locuzione “non indispensabili” rafforza quanto già disposto nell’art. 3
comma 27 citato e deve leggersi nel senso che l’attività della società non è diversamente ottenibile in altro
modo o meglio non è ottenibile dal “mercato”. Preme infatti ricordare che secondo l’art. 3 comma 27 citato gli
oggetti delle società che possono essere detenibili sono : (i) la produzione di servizi o attività strettamente
necessarie alla finalità istituzionale dell’ante o (ii) la produzione di servizi di interesse generale nei limiti di
competenza dell’ente stesso. Ora secondo recente sentenza Corte Costittuzionale i servizi di interesse generale
coincidono nel nostro ordinamento ai servizi di pubblici locali e secondo altro orientamento del Consiglio di
Stato i servizi pubblici sono quelli previsti per legge e pertanto la legge disciplina l’ampiezza della classe dei
servizi pubblici. Se ne deve quindi concludere che sono i servizi strettamente necessari al perseguimento del
fine istituzionale dell’ente che debbono essere “indispensabili” allorché non reperiti bili dal mercato;
eliminazione di partecipazioni in società con oggetto analogo o similare: trattasi del noto principio della non
proliferazione degli organismi esterni alla PA che hanno attività analoga;
aggregazione su scala più vasta per le società che svolgono servizi pubblici locali, per il cui commento si rinvia alla
seconda parte; (i) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione: (ii) degli organi
amministrativi; (iii) degli organi di controllo, (iii) delle strutture aziendali; (iv) riduzione delle relative
remunerazione.
Il contenuto del piano operativo comprende una specifica Relazione tecnica e deve evidenziare:

- le società coinvolte;

- i tempi di attuazione delle azioni previste nel piano;

- le modalità di attuazione che quindi dovranno essere indicate per singole azioni ( cessioni, fusioni, scissioni
ecc);

- il dettaglio dei risparmi da conseguire.
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I tempi di operatività sono:
- entro il 31 marzo 2015 redazione del piano operativo di
razionalizzazione che compete nel caso di enti pubblici locali: al
presidente della provincia o al sindaco, al direttore generale e al
dirigente del servizio partecipazioni;
- entro 31/12/2015 il termine entro il quale deve essere
conseguito (in tutto o in parte) il risultato della riduzione;
- entro il 15 marzo del 2016 redazione di una relazione
sull’attuazione del piano operativo contenente i risultati
ottenuti.
Il piano operativo e la relativa relazione tecnica, una volta
adottati, vanno inoltrati alla Corte dei Conti e pubblicati sul sito
istituzionale dell’ente come pure la relazione successiva
contenente i risultati ottenuti alla data del 15/03/2016.
La pubblicazione costituisce adempimento in ottemperanza alle
disposizioni del D.lgs 33/2013.
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L’impegno di spesa per l’accantonamento del capitale proprio
delle società affidatarie in house dei servizi di cui all’art. 3 bis
del DL. 138/2011 previsto nel piano degli interventi
Art. 43 DDL Stabilità
Razionalizzazione delle società partecipate locali
Nella menzionata relazione, gli enti di governo danno conto della sussistenza
dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento
prescelta e ne motivano le ragioni con riferimento agli obiettivi di universalità e
socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio. Al fine di
assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte
del soggetto affidatario, la relazione deve comprendere un piano economico
finanziario che, fatte salve le disposizioni di settore, contenga anche la
proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli
investimenti e dei relativi finanziamenti, con la specificazione, nell’ipotesi di
affidamento in house, dell’assetto economico-patrimoniale della società, del
capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento da aggiornare
ogni triennio.
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Il piano economico-finanziario dovrà essere asseverato da un istituto
di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso
ed iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi
dell’articolo 106 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da
una società di revisione ai sensi dell’articolo 1 della legge 23
novembre 1939, n. 1966.
Nel caso di affidamento in house, gli enti locali proprietari procedono,
contestualmente all’affidamento, ad accantonare pro quota nel primo
bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari
all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il
triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto
affidatario in house.”
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Il contenuto delle relazione che si discosta, almeno nominalmente
da quanto prescritto dall’art. 34 comma 20 su menzionato e
prescrive che tale relazione illustrativa:
• dia conto dei requisiti previsti dall’ordinamento comunitario per la
forma di affidamento;
• dia motivazione con riferimento agli obiettivi di universalità e
socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio;
• contenga un piano economico – finanziario:
 al fine di assicurare la realizzazione degli investimenti
infrastrutturali necessari al soggetto affidatario;
 che a sua volta contenga le proiezioni, per il periodo di
durata dell’affidamento dei costi e dei ricavi, degli
investimenti e relativi finanziamenti;

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› e nel caso in cui la forma di gestione sia in House
providing, contenga
 l’assetto economico – patrimoniale della società;
 il capitale proprio investito;
 l’ammontare dell’indebitamento
e sia da aggiornare ogni triennio;
Il piano economico finanziario dovrà essere asseverato
da: (i) un istituto di credito o (ii) intermediario
finanziario di cui all’art. 106 del TULB ( d.lgs 385/1993),
o (iii) società di revisione
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1.3. L’accantonamento delle perdite delle società
partecipate;
Quando e perché ripianare


La pronunzia della Corte dei Conti chiarisce quali sono le valutazioni che devono essere
effettuate dagli enti locali in rapporto al ripiano delle perdite (con evidente riflesso sulla
formazione dello stock di risorse da accantonare).
in sede di esercizio del potere discrezionale l’amministrazione locale che non intende
prendere atto dello scioglimento della società ai sensi dell’art. 2484 n. 4 c.c. -ma, al
contrario, decide di sobbarcarsi un ulteriore onere finanziario per ricapitalizzare la societàdeve ampiamente motivare detta scelta sia in chiave positiva sia in chiave negativa.
Le valutazioni relative al ripiano perdite



Secondo la Corte dei Conti, l’amministrazione locale deve dare conto di aver valutato
attentamente i costi di gestione mediante un piano industriale o un business plan.
Quando si tratta di società di interesse generale le risultanze di questa programmazione
andranno poi formalizzate nel contratto di servizio (o nella convenzione sottoscritta con il
concessionario).
Le perdite possono essere connaturate agli investimenti di avvio o di sviluppo della
società, nonché fisiologiche in caso di servizi poco remunerativi, che non sarebbero
appetibili per il mercato (es. TPL per località di montagna).
27
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Rilevanza dei flussi economici nel contratto di servizio


Secondo la Corte dei Conti, quindi, per ovviare agli inconvenienti delineati dalle particolari
situazioni di operatività della società, la legge prevede che le condizioni di efficienza del
servizio e le condizioni di equilibrio finanziario della gestione siano regolate nel contratto di
servizio, nel quale deve necessariamente essere inserito, come detto, proprio l'obbligo del
raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione.
Questo aspetto si pone in strettissima correlazione con la necessaria analisi dei meccanismi di
remunerazione, a fronte della disciplina comunitaria (c.d. “Pacchetto SIEG-Almunia”) sugli
aiuti di Stato e sulle compensazioni.
28
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ratio


Sempre secondo la Corte dei Conti, inoltre, l’amministrazione locale deve dare
conto delle ragioni per le quali ritiene più efficiente ed economico ricapitalizzare la
società piuttosto che prendere atto del suo scioglimento a causa di una gestione
che ha generato perdite oltre un terzo che hanno ridotto il capitale al di sotto del
limite di legge.
Il rispetto del principio di “legalità finanziaria”, presuppone in capo all’ente locale
una prodromica valutazione in termini di efficacia ed economicità, quali corollari
del buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. (valutazione
quest’ultima che deve essere ancora più rigorosa in presenza di società
strumentali, in quanto deve sempre essere evidenziata la stretta inerenza con le
finalità istituzionali dell’ente locale).
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Le sanzioni
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


Dal 2015, le società a partecipazione diretta o indiretta, affidatarie dirette di
servizi, se conseguono tre esercizi consecutivi in rosso, devono ridurre del 30% il
compenso degli amministratori.
Il conseguimento di un risultato economico negativo per due anni consecutivi
rappresenta giusta causa ai fini della revoca degli amministratori.
Le sanzioni non si applicano se la società è stata assoggettata ad un piano di
risanamento (comma 554).
Dal 2017, una società (non gestore di SPL) che abbia conseguito quattro bilanci
negativi su cinque (2012, 2013, 2014, 2015, 2016) deve essere liquidata (comma
555).
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le performance delle società partecipate



Il parametro di misurazione della performance delle società partecipate è la sana
gestione (per verificare come incide sui rapporti con l’ente locale, Corte dei Conti,
sez., reg. contr. Lombardia n. 11, 14 e 17/PRSE del 16.01.2014, Veneto n. 18 e
18/PRSP del 14.01.2014).
DL 66/2014 ART 23
Le performance delle società partecipate che gestiscono servizi pubblici locali
saranno misurate mediante parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti
nell'ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche (standard elaborati
dalla Sose).
Per i servizi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi
di mercato.
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Monitoraggio delle performance delle società partecipate




Gli enti locali devono prendere coscienza delle performance delle società
partecipate, per poter verificare la loro tenuta potenziale rispetto ai futuri standard
di rendimento.
La verifica della performance deve essere fatta tenendo conto anche della “tenuta”
rispetto al settore in cui opera la società e, necessariamente, della sostenibilità
della stessa rispetto ai canoni civilistici (rischio fallimento).
Per le società strumentali, il confronto è immediato, con i prezzi di mercato,
mediante un’analisi che non può essere limitata.
La previsione rafforza l’assunto di eccezionalità dell’art. 13 del d.l. n. 223/2006
conv. in l. n. 248/2006 e i vincoli permanenti nei commi 7 e 8 dell’art. 4 del d.l. n.
95/2012 conv. in l. n. 135/2012.
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Diritto di “recesso” assicurato per
partecipazioni inerti


La legge n. 147/2013 introduce una causa di “recesso assicurato” per le partecipazioni che
l’ente locale detiene ancora, non essendo riuscito ad alienarle con procedura ad evidenza
pubblica (art. 1, comma 569)
Il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell'articolo 3 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, è prorogato di dodici mesi (v. art. 2 d.l. n. 16/2014) dalla data di entrata in vigore della
presente legge, decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di evidenza
pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida in
denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all'articolo 2437-ter,
secondo comma, del codice civile.
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Conseguenze della nuova disciplina



Le nuove disposizioni contenute nella legge n. 147/2013 focalizzano
l’attenzione sul concetto di “equilibri finanziari”, con riferimento al sistema
allargato (Comune e società partecipate).
Ne scaturisce per le amministrazioni locali un “obbligo sostanziale” a dar
corso effettivo ai controlli previsti dall’art. 147-quinquies (come
evidenziato dalla Corte dei Conti).
Il rischio evidente è che la cattiva gestione delle società incida in modo
irreparabile sulla situazione dell’ente locale socio (caso del Comune di
Napoli accertato dalla Corte dei Conti, sez. reg. contr. Campania con del. n.
12 del 19 febbraio 2014 con diniego del piano di riequilibrio).
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N.B.



Le nuove disposizioni richiedono che le amministrazioni locali affrontino
complessivamente ed in prospettiva organica il riassetto delle società
partecipate, al fine di prevenire o limitare gli effetti di cattive gestioni.
Non sono più sostenibili “forzature” non motivate, come ad esempio
continuare ad affidare ad una società servizi strumentali che sarebbero
acquisibili a prezzi più competitivi sul mercato.
E’ necessario e non più eludibile un efficace e serio sistema di controlli
sulle società partecipate, anche introducendo obblighi specifici per le
stesse (come ad es. la contabilità separata in caso di gestioni multiservizi).
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1. La legge di stabilità 2014:
1.5.Analisi di economicità dei servizi con riferimento ai modelli per l’analisi di
economicità elaborati in attesa delle istruzioni del Commissario Cottarelli;
COTTARELLI HA PROPOSTO L’ANALISI DI ECONOMICITA’ COMPARATIVA
MEDIANTE L’INDICE DI BILANCIO ROE (Return on Equity)
ROE = RN / PATRIMONIO NETTO
In attesa delle banche date per effettuare l’analisi comparativa della efficienza ed
efficacia dei servizi pubblici locali e dei servizi strumentali, gli enti locali possono
valutare la strategicità dei servizi attraverso:
1. Estensione dell’analisi di bilancio mediante l’utilizzo di ulteriori indici economici,
patrimoniali, finanziari e di liquidità. Se possibile effettuare il confronto dell’analisi
di bilancio almeno con 1) altre società pubbliche (es. in house) similari per attività
svolte e per caratteristiche contingenti e 2) concorrenti privatistici che operano
sul mercato (se presenti)
2. Classificare i servizi svolti per codice ATECO e andare ad effetture l’analisi
comparativa con la banca dati EUROSTAT.
3. Se possibile
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Il costo del personale;
Revisione delle norme vincolistiche:
ART 18 DL 112/2008
Art. 18 Reclutamento del personale delle societa' pubbliche
1. A decorrere dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto-legge, le societa' che
gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano,
con propri provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del personale
e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3
dell'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
2. Le altre societa' a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con
propri provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del personale e
per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di
derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicita' e imparzialita'.
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Il costo del personale;
Revisione delle norme vincolistiche: ART 18 DL 112/2008
2-bis. Le aziende speciali, le istituzioni e le societa' a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale,
attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal
fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle
disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di
personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo,
specifici criteri e modalita' di attuazione del principio di contenimento dei costi
del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le
aziende speciali, le istituzioni e le societa' a partecipazione pubblica locale totale o di
controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento
degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo
livello ((...)). Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socioassistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex
IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo
restando l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla
quantita' di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni
di cui al periodo precedente si applicano qualora l'incidenza del fatturato dei servizi
esclusi risulti
superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Il costo del personale;
Riformulazione del comma 6 dell’art. 3-bis della legge n. 148/2011.
6. Le società affidatarie in house sono tenute all'acquisto di beni e
servizi secondo le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 e successive modificazioni. Le medesime società
adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il
reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel
rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 nonché i vincoli assunzionali e di
contenimento delle politiche retributive stabiliti dall'ente locale
controllante ai sensi dell'articolo 18, comma 2-bis, del decreto-legge
n. 112 del 2008. (comma così modificato dall'art. 1, comma 559,
legge n. 147 del 2013)
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Il costo del personale;
Personale Società in house / 3



L’ente locale deve specificare nell’atto di indirizzo anche le linee
che le società partecipate devono seguire per il contenimento
degli oneri retributivi e dei costi del personale (per le modalità si
veda Corte dei Conti, sez. reg. contr. Lombardia, del.n. 447/PAR
del 16.10.2013 e n. 22/PAR del 16.01.2014 e n.28/PAR del
17.01.2014) .
E’ fatto salvo il CCNL applicato al 31 dicembre 2013 (Corte dei
Conti, sez. reg. contr. Liguria, del. n. 15 del 5.03.2014).
L’atto deve regoilare i vari istituti, considerando le possibili
analogie con quelli del CCNL degli enti locali.
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Mobilità tra società partecipate
563. Le societa' controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, o
dai loro enti strumentali, ad esclusione di quelle emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati
regolamentati e delle societa' dalle stesse controllate, anche al di fuori delle ipotesi previste
dall'articolo 31 del medesimo decreto legislativo n. 165 del 2001, possono, sulla base di un accordo
tra di esse, realizzare, senza necessita' del consenso del lavoratore, processi di mobilita' di
personale anche in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge, in relazione al proprio
fabbisogno e per le finalita' dei commi 564 e 565, previa informativa alle rappresentanze sindacali
operanti presso la societa' e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo dalla
stessa applicato, in coerenza con il rispettivo ordinamento professionale e senza oneri aggiuntivi
per la finanza pubblica. Si applicano i commi primo e terzo dell'articolo 2112 del codice civile. La
mobilita' non puo' comunque avvenire tra le societa' di cui al presente comma e le pubbliche
amministrazioni.
564. Gli enti che controllano le societa' di cui al comma 563 adottano, in relazione ad esigenze di
riorganizzazione delle funzioni e dei servizi esternalizzati, nonche' di razionalizzazione delle spese
e di risanamento economico-finanziario secondo appositi piani industriali, atti di indirizzo volti a
favorire, prima di avviare nuove procedure di reclutamento di risorse umane da parte delle
medesime societa', l'acquisizione di personale mediante le procedure di mobilita' di cui al
medesimo comma 563.
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Mobilità tra società partecipate
565. Le societa' di cui al comma 563, che rilevino eccedenze di personale, in relazione
alle esigenze funzionali o ai casi di cui al comma 564, nonche' nell'ipotesi in cui
l'incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 50 per cento delle spese
correnti, inviano alle rappresentanze sindacali operanti presso la societa' e alle
organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo dalla stessa applicato
un'informativa preventiva in cui sono individuati il numero, la collocazione aziendale e i
profili professionali del personale in eccedenza. Tali informazioni sono comunicate
anche alla Presidenza del Consiglio dei ministri -- Dipartimento della funzione pubblica.
Le posizioni dichiarate eccedentarie non possono essere ripristinate nella dotazione di
personale neanche mediante nuove assunzioni. Si applicano le disposizioni dell'articolo
14, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla
legge 7 agosto 2012, n. 135.
566. Entro dieci giorni dal ricevimento dell'informativa di cui al comma 565, si procede, a
cura dell'ente controllante, alla riallocazione totale o parziale del personale in eccedenza
nell'ambito della stessa societa' mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del
tempo di lavoro, ovvero presso altre societa' controllate dal medesimo ente o dai suoi
enti strumentali con le modalita' previste dal comma 563. Si applica l'articolo 3, comma
19, della legge 28 giugno 2012, n. 92, e successive modificazioni.
42
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1. La legge di stabilità 2014:
1.6. Mobilità tra società partecipate
567. Per la gestione delle eccedenze di cui al comma 566, gli enti controllanti e le
societa' partecipate di cui al comma 563 possono concludere accordi collettivi con le
organizzazioni sindacali comparativamente piu' rappresentative finalizzati alla
realizzazione, ai sensi del medesimo comma 563, di forme di trasferimento in mobilita'
dei dipendenti in esubero presso altre societa' dello stesso tipo operanti anche al di fuori
del territorio della regione ove hanno sede le societa' interessate da eccedenze di
personale.
567-bis. Le procedure di cui ai commi 566 e 567 si concludono rispettivamente entro 60
e 90 giorni dall'avvio. Entro 15 giorni dalla conclusione delle suddette procedure il
personale puo' presentare istanza alla societa' da cui e' dipendente o
all'amministrazione controllante per una ricollocazione, in via subordinata, in una
qualifica inferiore nella stessa societa' o in altra societa'.
568. Al fine di favorire le forme di mobilita', le societa' di cui al comma 563 possono farsi
carico, per un periodo massimo di tre anni, di una quota parte non superiore al 30 per
cento del trattamento economico del personale interessato dalla mobilita', nell'ambito
delle proprie disponibilita' di bilancio e senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica. Le somme a tal fine corrisposte dalla societa' cedente alla societa'
cessionaria non concorrono alla formazione del reddito imponibile ai fini delle imposte
sul reddito e dell'imposta regionale sulle attivita' produttive.
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2. La struttura degli interventi del programma del
Commissario Cottarelli
2.1.Circoscrivere il perimetro delle società partecipate;
2.2. Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle
società partecipate;
2.3. Trasparenza e opinione pubblica;
2.4. Meccanismi per promuovere l’efficienza;
2.5. L’individuazione delle tre azioni di intervento;
2.6. Incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento
al patto di stabilità e incentivi finanziari alle ristrutturazioni;
2.7. Un percorso non traumatico per il personale
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2. La struttura degli interventi del programma del Commissario
Cottarelli
2.1.Circoscrivere il perimetro delle società partecipate;
Si riportano di seguito alcuni tratti del Piano Cottarelli
Le partecipate devono agire strettamente entro i compiti
istituzionali dell’ente pubblico partecipante, evitando di
produrre beni e servizi che il settore privato può offrire.
PRINCIPIO COMUNITARIO DELLA
LIBERA CONCORRENZA
FOCALIZZAZIONE SU ART 3 COMMA 27
a) sottoporre a un vaglio le decisioni
delle amministrazioni. Questo vaglio
non deve avere la stessa intensità per
tutti i settori:
rimuovere gli incentivi
alla proliferazione
delle partecipate.
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2. La struttura degli interventi del programma del Commissario Cottarelli
2.2. Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle società partecipate;
“ Al fine di ridurre ulteriormente il rischio di detenzione di partecipate
non essenziali, si propone di limitare le: partecipazioni indirette
(partecipate di partecipate), “micropartecipazioni” (partecipazioni troppo
piccole per essere considerate strategiche), le “scatole vuote”
(partecipate con un numero bassissimo di dipendenti e fatturato, ma
che comunque richiedono un apparato di amministrazione), partecipate
in perdita prolungata, partecipate da piccoli comuni. Si propone anche
l’eliminazione o il forte ridimensionamento degli affidamenti diretti,
l’accelerazione del processo di chiusura delle partecipate già in
liquidazione e norme più restrittive sulle fondazioni pubbliche. “
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2. La struttura degli interventi del programma del Commissario Cottarelli
2.2. Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle società partecipate;
Partecipazioni
indirette
Scatole vuote
micropartecipazioni
Partecipate in
perdita
prolungata
Affidamenti
diretti
Partecipate
piccoli comuni
Procedere velocemnte
con la chiusura società in
liquidazione
Fondazioni pubbliche
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2. La struttura degli interventi del programma del
Commissario Cottarelli
2.3. Trasparenza e opinione pubblica;
1. Semplificare la normativa sulle partecipate
2. Migliorare la qualità/quantità delle informazioni
disponibili e ridurre il costo di alimentazione e
gestione delle banche dati
3. Fornire informazioni facilmente interpretabili in
modo che la pubblica opinione possa
esercitare pressioni per l’efficientamento del
settore.
indicatori di efficienza e strumenti
di business intelligence
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2.4. Meccanismi per promuovere
l’efficienza
1. l’uso diffuso dei costi standard come strumento di gestione,
incluso per la determinazione dei trasferimenti necessari alle
partecipate.
2. l’aggregazione di partecipate che offrono servizi simili. Questo
aspetto è particolarmente rilevante per il settore dei servizi pubblici locali
a rete (acqua, gas, rifiuti e elettricità). La soluzione è quella di utilizzare
la disciplina sugli ambiti territoriali ottimali per promuovere gare e
affidamenti su territori sufficientemente ampi.
3.
una strategia ad hoc per il difficile caso del trasporto pubblico locale, che
manifesta perdite particolarmente elevate ed indici di efficienza molto deboli
anche sulla base di confronti internazionali.
4 . Quarto, la definizione, per le venti partecipate con perdite più elevate, di piani di
rientro che dovrebbero essere approvati centralmente, con possibilità di
commissariamento in assenza di progressi.
Il programma include anche misure dirette a contenere i costi di amministrazione, con
una ulteriore riduzione del numero e della remunerazione degli amministratori
(naturalmente i principali risparmi per questa voce si otterrebbero dalla dismissione
delle partecipate)
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2.6. Incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento
al patto di stabilità e incentivi finanziari alle ristrutturazioni;
Facilitare le riorganizzazioni
Incentivi attraverso
modifiche del Patto
di Stabilità Interno.
Incentivi regolamentari
e finanziari (in
particolare per i servizi
pubblici locali a rete di
rilevanza economica).
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2.6. Incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento
al patto di stabilità e incentivi finanziari alle ristrutturazioni;
Facilitare le riorganizzazioni
Incentivi attraverso modifiche del Patto di Stabilità Interno.
Per le province e i comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti, il patto di
stabilità interno prevede il raggiungimento di uno specifico obiettivo di saldo
finanziario, calcolato quale differenza tra entrate e spese finali ed espresso in termini
di competenza mista. Con l’attuale criterio contabile, le entrate da dismissioni
mobiliari - incluse nelle entrate in conto capitale e rilevando quindi in termini di cassa
- determinano una corrispondente maggiore potenzialità di spesa nell’anno
dell’incasso. Per facilitare le dismissioni delle partecipazioni, una proposta del MEF
prevede di escludere dai vincoli del patto di stabilità interno le entrate provenienti
dalle dismissioni e le spese in conto capitale sostenute a valere su queste risorse.
Tale incentivo, da applicare a partire dal 2014, consentirebbe quindi agli enti locali di
poter spendere le risorse non più solo nello stesso anno di incasso, ma anche negli
anni successivi. Resterebbero invece assoggettate ai vincoli del patto le spese
sostenute per l’acquisizione di partecipazioni.
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2.6. Incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento
al patto di stabilità e incentivi finanziari alle ristrutturazioni;
Facilitare le riorganizzazioni
Incentivi regolamentari e finanziari (in particolare per i servizi
pubblici locali a rete di rilevanza economica).
Nei casi di affidamento con gara o di affidamento con gara a doppio oggetto, per
l’operatore economico che succede al concessionario iniziale a seguito di
ristrutturazioni societari sarebbe possibile il mantenimento della concessione in
essere fino alla scadenza prevista.
1. L’accesso ad una quota del Fondo infrastrutture 2. La Cassa Depositi e Prestiti potrebbe costituire un fondo che investe in società
partecipate dalle amministrazioni locali.
3. misure agevolative in materia di imposta di registro, ipotecaria e catastale.
4. fondo che rimborsi gli enti partecipanti per il versamento dell’IVA del 22% per
l’incorporazione di partecipate negli enti partecipati (gli effetti sulla finanza pubblica
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2.7. Un percorso non traumatico per il personale
Mobilità del personale
+
favorire il riassorbimento da parte del settore privato del
personale in esubero attraverso:
•estensione per casi/settori di un certo rilievo dell’uso della cassa
integrazione in deroga.
• “fondi di solidarietà bilaterali nei settori non coperti dalla normativa in
materia di integrazione salariale”
• Si potrebbe inoltre applicare il contratto di ricollocazione, attualmente
in fase di sperimentazione.
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3. Le disposizioni attuative del
programma del Commissario
Cottarelli
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3.1. La dismissione delle partecipazioni e l’allungamento delle concessioni in essere;
esempio del SPL a rete di rilevanza economica: servizio idrico
Affinché la fase di implementazione delle gare produca i migliori
effetti, si ritiene, comunque, opportuno prevedere:
• una clausola chiara che faccia decadere tutte le concessioni in
essere all’interno dell’Ambito di riferimento al momento della
conclusione della gara;
• una maggiore chiarezza sul periodo di operatività della concessione
e un eventuale allungamento della durata delle nuove concessioni.
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3.2. Le agevolazione tributarie
Previsione di
agevolazioni fiscali
in materia di IVA
come da Piano
Cottarelli
+
568-bis. L
147/2013
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3.2. Le agevolazione tributarie
568-bis. L 147/2013
Le pubbliche amministrazioni locali indicate nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, e le societa' da esse controllate direttamente o
indirettamente possono procedere:
a) allo scioglimento della societa' controllata direttamente o indirettamente. Se lo scioglimento e' in
corso ovvero e' deliberato non oltre dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, gli atti e le operazioni posti in essere in favore di pubbliche amministrazioni in seguito
allo scioglimento della societa' sono esenti da imposizione fiscale, incluse le imposte sui redditi e
l'imposta regionale sulle attivita' produttive, ad eccezione dell'imposta sul valore aggiunto. Le imposte
di registro, ipotecarie e catastali si applicano in misura fissa. In tal caso i dipendenti in forza alla data
di entrata in vigore della presente disposizione sono ammessi di diritto alle procedure di cui ai commi
da 563 a 568 del presente articolo. Ove lo scioglimento riguardi una societa' controllata
indirettamente, le plusvalenze realizzate in capo alla societa' controllante non concorrono alla
formazione del reddito e del valore della produzione netta e le minusvalenze sono deducibili
nell'esercizio in cui sono realizzate e nei quattro successivi;
b) all'alienazione, a condizione che questa avvenga con procedura a evidenza pubblica deliberata
non oltre dodici mesi ovvero sia in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione,
delle partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore della presente disposizione e alla
contestuale assegnazione del servizio per cinque anni a decorrere dal 1º gennaio 2014. In caso di
societa' mista, al socio privato detentore di una quota di almeno il 30 per cento alla data di entrata in
vigore della presente disposizione deve essere riconosciuto il diritto di prelazione. Ai fini delle imposte
sui redditi e dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, le plusvalenze non concorrono alla
formazione del reddito e del valore della produzione netta e le minusvalenze sono deducibili
nell'esercizio
in cui sono realizzate e nei quattro successivi
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PROBLEMA DELLA RICAPITALIZZAZIONE DELLE SOCIATA’ PUBBLICHE
ART 6 C. 19 DL 78/2010 CONVERTITO NELLA L 122/2010
19. Al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche,
tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di
concorrenza, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né
rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano
registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano
utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in
ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di
convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di
pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare
la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi
pericoli per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanità, su richiesta della
amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli
altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono
essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma.
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Liquidazione società a partecipazione pubblica
Disciplina speciale di diritto pubblico
Disciplina di
diritto privato
Norme specifiche in
vigore
Capo VIII del Titolo V
del Libro V del Codice
Civile art.2484
Norme abrogate
 Art 4 c 1 DL
95/2012
 Art 14 c 32 DL
78/2010
59
Disciplina pubblicistica
 Art 3 c 29 L 244/2007 e
smi (L 147/2013 + DL
16/2014)
 Art 13 Decreto Bersani
Deliberazione di Consiglio
Comunale ex art.42, c.2,
lettere e) e g) DLgs 267 / 2000
e, successivamente,
dell’Assemblea ex art.2484,
n.6) C.C
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Art. 2484 Codice Civile
Cause di scioglimento
comma 1: Le società per azioni, in accomandita per azioni e a responsabilità
limitata si sciolgono:
1) per il decorso del termine;
2) per il conseguimento dell'oggetto sociale o per la sopravvenuta
impossibilità di conseguirlo, salvo che l'assemblea, all'uopo convocata senza
indugio, non deliberi le opportune modifiche statutarie;
3) per l'impossibilità di funzionamento o per la continuata inattività
dell'assemblea;
4) per la riduzione del capitale al disotto del minimo legale, salvo quanto è
disposto dagli articoli 2447 e 2482-ter;
5) nelle ipotesi previste dagli articoli 2437-quater e 2473;
6) per deliberazione dell'assemblea;
7) per le altre cause previste dall'atto costitutivo o dallo statuto.
60
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Liquidazione di diritto
Da parte dell’organo di
controllo
Meccanismi di
accertamento delle cause
di scioglimento
Necessità o
automatismo?
Da parte degli
amministratori
Da parte dei soci
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Dei SPL
La vendita
dell’azienda e la sorte
dei contratti in essere
Dei Servizi
strumentali
La vendita in blocco
Il ruolo dei liquidatori
I riparti parziali
Le assegnazioni in
natura si soci PA
L’accollo dei debiti
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L’ABROGATO ART 4 C 1 LETT B
PRESUPPONE LA DECADENZA
DECADENZA
O SCADENZA
AL TERMINE
NATURALE
DEI
CONTRATTI IN
ESSSERE?
L’ART 34 C 21 DL 179/2012 E
S.M.I. CHE FISSA UNA
SCADENZA PER I CONTRATTI
DI SPL PRESUPPONE UNA
SORTA DI PROSECUZIONE
• se esiste l’ATO o una autorità di Bacino
(i SPL a rilevanza economica a rete)
• Se non esiste l’ATO (esempio servizi
cimiteriali /illuminazione votiva)
I SERVIZI STRUMENTALI
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Il ruolo dei soci Pubblica Amministrazione
in fase di liquidazione con riparti parziali
Responsabilità
patrimoniale
Responsabilità
penale
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Le assegnazioni in natura ai soci
PA
Di beni
inalienabili
Beni destinati a
pubblico servizio
(beni patrimoniali
con vincolo di
destinazione
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L’accollo dei debiti
In via
Garantiti beni
autonoma si
immobili
applica l’art 6 c
assegnati
19 DL 79/2010
Vincoli
giurisprudenziali
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4. . Il sistema della riscossione degli enti locali
- I modelli organizzativi per la riscossione dei tributi locali sono elencati e disciplinati dall’art. 52 del
D.Lgs. 15.12.1997 n. 446 comma 5 che testualmente recita: “ 5. I regolamenti, per quanto attiene
all'accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri:
(…)
b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei
tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea
e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a:
1) i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1;
2) gli operatori degli Stati membri stabiliti in un Paese dell’Unione europea che esercitano le menzionate
attività, i quali devono presentare una certificazione rilasciata dalla competente autorità del loro Stato di
stabilimento dalla quale deve risultare la sussistenza di requisiti equivalenti a quelli previsti dalla
normativa italiana di settore;
3) la società a capitale interamente pubblico, di cui all’articolo 113, comma 5, lettera c), del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, mediante
convenzione, a condizione: che l’ente titolare del capitale sociale eserciti sulla società un controllo
analogo a quello esercitato sui propri servizi; che la società realizzi la parte più importante della
propria attività con l’ente che la controlla; che svolga la propria attività solo nell’lambito territoriale
di pertinenza dell’ ente che la controlla;
4) le società di cui all’articolo 113, comma 5, lettera b), del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, iscritte nel’albo di cui all’articolo 53, comma 1, del presente decreto, i
cui soci privati siano scelti, nel rispetto della disciplina e dei principi comunitari, tra i soggetti di
cui ai numeri 1) e 2) della presente lettera, a condizione che l’affidamento dei servizi di
accertamento e di riscossione dei tributi e delle entrate avvenga sulla base di procedure ad
evidenza pubblica.”
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2. Il sistema della riscossione degli enti locali
Il D.L. 6/12/2011 n. 201 (decreto salva Italia) convertito con
modificazioni in legge 214 del 22/12/2011 (l’art. 10 comma 13
octies) ha disposto la possibilità di proroga dei servizi di
riscossione coattiva ad Equitalia da parte dei Comuni solo fino al
31.12.2012, termine poi successivamente ulteriormente
prorogato ad oggi fino al 31.12.2014 da parte del
«Milleproroghe»
La legge impone quindi ai Comuni di trovare soluzioni alternative
in quanto decorso il termine prorogato l’agente della riscossione
nazionale non può più essere utilizzato dagli enti locali.
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4. Il sistema della riscossione degli enti locali e la proroga al 2014
Il quadro giuridico è complessivamente incerto ed indeterminato in
materia di riordino del settore della riscossione dei tributi locali (il
29.01.2014 è stata appena approvata in Commissione Finanze del
Senato la delega ai decreti attuativi per il riordino dell’intero
sistema), e risultano negativi sia i risultati di riscossione da parte di
Equitalia, sia le esperienze di altri enti locali nell’affidamento a privati
delle attività di riscossione.
In questo contesto la scelta di esternalizzazione a società in house
appare dal punto vista giuridico, operativo ed economico, la scelta
più adeguata permettendo il controllo del processo e quindi
dell’efficacia ed efficienza dell’attività di riscossione (cd. Controllo
analogo) e la determinazione della vantaggiosità economica
dell’affidamento rispetto alla Convenzione Equitalia.
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4. Il sistema della riscossione degli enti locali
l’attività di accertamento, liquidazione riscossione dei tributi
locali, quando non esercitate direttamente dall’ente locale
impositore, è riservata a soggetti iscritti nell’apposito Albo
tenuto ai sensi dell’art. 53 del D.L. 446/1997;
Deroga: iscrizione all’apposito Albo consentita alle società
a totale partecipazione pubblica affidatarie in house, che
operano necessariamente per i propri soci;
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Art 53
“Albo per l'accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali” che recita: << 1. Presso il Ministero delle finanze e'
istituito l'albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attivita' di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di
riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni. 2. L'esame delle domande di iscrizione, la revisione
periodica, la cancellazione e la sospensione dall'albo, la revoca e la decadenza della gestione sono effettuate da una
apposita commissione in cui sia prevista una adeguata rappresentanza dell'ANCI e dell'UPI. 3. Con decreti del Ministro
delle finanze, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, tenuto conto delle
esigenze di trasparenza e di tutela del pubblico interesse, sentita la conferenza Stato citta', sono definiti le condizioni ed i
requisiti per l'iscrizione nell'albo, al fine di assicurare il possesso di adeguati requisiti tecnici e finanziari, la sussistenza di
sufficienti requisiti morali e l'assenza di cause di incompatibilità da parte degli iscritti, ed emanate disposizioni in ordine
alla composizione, al funzionamento e alla durata in carica dei componenti della commissione di cui al comma 2, alla
tenuta dell'albo, alle modalità per l'iscrizione e la verifica dei presupposti per la sospensione e la cancellazione dall'albo
nonché ai casi di revoca e decadenza della gestione. 4. Sono abrogati gli articoli da 25 a 34 del decreto legislativo 15
novembre 1993, n. 507, concernenti la gestione del servizio di accertamento e riscossione dell'imposta comunale sulla
pubblicità ”
e di quella contenuta nel “ Regolamento relativo all'albo dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di
accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni, da emanarsi ai
sensi dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446.”. L’art. 2 del decreto rubricato “Soggetti
iscrivibili” che dispone: <<1. Nell'albo possono essere iscritti: a) (…) ; b) (…) c) le società miste costituite a norma dell'art.
12, comma 1, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre
1996, n. 533, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 247, del 21 ottobre 1996, il cui socio privato sia prescelto con procedura
ad evidenza pubblica tra i soggetti di cui alle lettere a) e b), del presente comma, per la gestione presso altri comuni.
2. Le società miste costituite a norma dell'art. 22, comma 3, lettera e ) della legge 8 giugno 1990, n. 142, con prevalente
capitale pubblico locale, il cui socio privato sia prescelto con procedura ad evidenza pubblica tra i soggetti di cui alle lettere
a) e b) del comma 1, ovvero siano già costituite prima della data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 446 del
1997, non sono tenute all'iscrizione nell'albo per lo svolgimento di attività in favore dell'ente locale titolare della quota
prevalente di capitale; l'iscrizione è in ogni caso necessaria qualora dette società intendano partecipare a gare per la
gestione presso altri comuni.>>.
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2. Il sistema della riscossione degli enti locali e la proroga al 2014
Fasi e procedure della riscossione coattiva/1
1. Fase 1 precoattiva:
- Acquisizione dati e validazione (migrazione, data-entry e
bonifica)
- controlli anagrafici
- solleciti di pagamento (bonari)
- intimazione di pagamento
2. Fase 2 coattiva:
- ingiunzione fiscale
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4 Il sistema della riscossione degli enti locali
3. Fasi e procedure della riscossione coattiva/2
3.
Fase 3 Procedure esecutive e cautelari:
- verifiche/indagini patrimoniali
- attività cautelari:
- pignoramento mobiliare
- fermo amministrativo
- pignoramento immobiliare
- Ipoteca
- Pignoramento presso terzi
4. Fase 4 Archiviazione:
- archiviazione per inesigibilità
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4 Il sistema della riscossione degli enti locali
4. Funzioni
Fase 1 – precoattiva
Front-office, back-office
Fase 2 – coattiva
Front-office, back-office, ufficiale della riscossione
Fase 3 – attività esecutive e cautelari
Front-office, back-office, ufficiale della riscossione, ufficio legale
Fase 4 – archiviazione
Front-office, back-office, ufficiale della riscossione, ufficio legale
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Riparto di competenze di giurisdizione in materia di società a
partecipazione pubblica. Analisi della recente giurisprudenza.
Cassazione numero 26283 del 25 novembre 2013
Secondo la Cassazione tra l’ente pubblico partecipante e la società in house che
ad esso fa capo non c’è un rapporto di alterità per cui si è in presenza di una
separazione patrimoniale ma non di titolarità. Ne consegue che, “il danno
eventualmente inferto al patrimonio della società da atti illegittimi degli
amministratori, cui possa aver attribuito un colpevole difetto di vigilanza
imputabile agli organi di controllo, è arrecato ad un patrimonio (separato, ma
pur sempre) riconducibile all’ente pubblico: è quindi un danno erariale, che
giustifica l’attribuzione della Corte dei Conti della giurisprudenza sulla relativa
azione di responsabilità”.
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Riparto di competenze di giurisdizione in materia di società a
partecipazione pubblica. Analisi della recente giurisprudenza.
Cassazione numero 26283 del 25 novembre 2013
Volendo fare il punto sulla competenza della Corte dei Conti in tema
di società partecipate, si individuano quattro livelli:
•quando il sanno è ravvisabile nella stessa costituzione della società;
•la responsabilità per danno erariale nelle società in house providing
è governata dagli stessi paradigmi degli enti pubblici soci;
•danno cagionato direttamente all’ente pubblico socio o per effetto
di colpevole trascura tessa nell’esercizio spettante al socio per le
società diverse da quelle in house providing.
•Responsabilità per danno erariale prevista genericamente in ambito
societario previste da norme speciali per le società pubblica ai sensi
articolo 4 comma 12 del decreto sulla spending review
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Riparto di competenze di giurisdizione in materia di società a
partecipazione pubblica. Analisi della recente giurisprudenza.
fallibilità società in house providing
l’assoggettamento al fallimento delle società a partecipazione pubblica come da
recente sentenza della Cassazione (22209 del 27 settembre 2013). Secondo la
Cassazione Non può condividersi la tesi secondo cui la verifica dell'applicabilità alle
società in mano pubblica di discipline di settore pubblico o privato, in difetto di
specifiche disposizioni normative, va compiuta di volta in volta, a seconda della
materia di riferimento ed in vista degli interessi tutelati dal legislatore.
Una società a partecipazione pubblica gestore di un servizio pubblico essenziale può
essere dichiarata fallita.
Il fallimento della partecipata, ancorché, in ipotesi, costituta all'unico scopo di gestire
un determinato servizio pubblico, non preclude all'ente locale, rimasto proprietario dei
beni necessari all'esercizio di quel servizio, di affidarne la gestione ad un nuovo
soggetto.
Il pericolo derivante dal rischio di interruzione del servizio, per il tempo necessario
all'ente locale ad affidarlo ad un nuovo gestore, può essere evitato attraverso il ricorso
all'istituto dell'esercizio provvisorio, previsto dalla L. Fall., art. 104. Nel valutare la
ricorrenza di un danno grave, in presenza del quale autorizzare l'esercizio provvisorio,
il tribunale può tenere conto non solo dell'interesse del ceto creditorio, ma anche della
generalità dei terzi, fra i quali ben possono essere annoverati i cittadini che
usufruiscono del servizio erogato dall'impresa fallita.
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Studio Commerciale Associato Boldrini
Dott. Roberto Camporesi
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Sede: Rimini
Ufficio: Rimini
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