Intérêt général, efficience et analyse concurrentielle

Report
Intérêt général, efficience et
analyse concurrentielle
Frédéric Jenny
Professeur d’économie à l’ESSEC Business School
Président du comité de la concurrence de l’OCDE
Atelier de la concurrence « Le ministre de l’économie, gardien de l’intérêt
général dans le contrôle des concentrations : pourquoi ? Comment ?
Vendredi 18 octobre 2013
Ministère de l’économie et des finances
1
Le progrès économique et le contrôle de
la concentration
Article L430-6
Lorsqu'une opération de concentration fait l'objet, en application du dernier alinéa du
III de l'article L. 430-5, d'un examen approfondi, l'Autorité de la concurrence examine si
elle est de nature à porter atteinte à la concurrence, notamment par création ou
renforcement d'une position dominante ou par création ou renforcement d'une
puissance d'achat qui place les fournisseurs en situation de dépendance économique.
Elle apprécie si l'opération apporte au progrès économique une contribution
suffisante pour compenser les atteintes à la concurrence.
Article L430-7-1
(….) le ministre chargé de l'économie peut évoquer l'affaire et statuer sur l'opération
en cause pour des motifs d'intérêt général autres que le maintien de la concurrence
et, le cas échéant, compensant l'atteinte portée à cette dernière par l'opération.
Les motifs d'intérêt général autres que le maintien de la concurrence pouvant conduire
le ministre chargé de l'économie à évoquer l'affaire sont, notamment, le
développement industriel, la compétitivité des entreprises en cause au regard de la
concurrence internationale ou la création ou le maintien de l'emploi.
2
Concurrence, monopole et efficience ( cas 1)
Q= 100 –P
100
A
67
62,5
L’équilibre était un duopole .
A et B avaient un coût unitaire de
production de 50, produisaient chacun
16,6 ( 33,3 au total) ,vendaient à un prix de
66,6. Le profit total était de 553
B
50
Après la fusion il y a un monopole. Le coût
a baissé à 25; le monopole produit 37,5 et
vend au prix de 62,5. Son profit total est
de1406.
25
16,66
37,5 50
33
P=100-Q
100
En dépit de la concentration qui a
conduit au monopole les prix ont baissé et
les profits ont augmenté
3
Concurrence, monopole et efficience (cas n°2)
Q= 100 –P
100
B
70
66,6
P=100-Q
L’équilibre d’origine était un duopole . Le coût
de production était égal à 50, A et B
produisaient chacun 16,6 ( 33,3 au total)
,vendaient à un prix de 66,6. Le profit total
était de 553
A
50
40
Après la fusion il y a un monopole. Les coûts
ont baissé à 40; le monopole produit 30 et
vend au prix de 70 .Son profit total est de 900
25
16,66
30
33
100
La concentration qui a conduit au
monopole a augmenté les prix (de 66,6 à
70), réduit les coûts de 50 à 40 et augmenté
les profits de 347 cependant que le surplus
du consommateur a décru d’environ 110
4
Gains d’efficience productives en cas de
concentration
1) Economie de gammes ( étalement du risque, économies de promotion, meilleure
possibilité d’utilisation de la RD, etc…)
2) Economies de réseau
3) Economie d’échelles internes et externes statiques et dynamiques
3-1) économies d’échelles internes statiques ( diminution du coût unitaire
en fonction de la quantité produite ( accroissement de la productivité)
3-2) économies d’échelles internes dynamiques ( diminution du coût
unitaire en fonction du volume cumulé de production ( effet d’apprentissage)(
accroissement du taux de croissance de la productivité)
3-3) économies d’échelles externes statiques diminution de coûts
d’entreprises non parties à l’opération de concentration en raison de l’augmentation
du volume de l’entreprise fusionnée ( exemple fournisseurs ou usage diminution du
coût d’équipements collectifs comme les transports etc…)
3-4) économies d’échelles externes dynamiques(effets d’apprentissage
cumulé sur des entreprise d’autres secteurs conséquence de l’effet d’apprentissage
renforcé de l’entreprise fusionnée (secteurs amont ou avals par exemple)
4) Economies de coût de transaction ( par exemple entre les parties à l’opération cf
avis Unibail/CCIP de 2007))
5
5) Innovations
Les efficiences prises en compte ne sont
qu’un sous ensemble des efficiences
Lignes directrices de l’Autoritité
541.
Les développements consacrés par les entreprises aux gains
d’efficacité apportés par l’opération sont généralement très limités
alors qu’elles sont les seules à maîtriser l’ensemble des éléments
nécessaires à leur évaluation et qu’il y a de bonnes raisons de penser
que certaines opérations de concentrations peuvent générer des gains
d’efficience susceptibles de profiter aux consommateurs.
6
Les bases sur lesquelles est établi le bilan entre
l’atteinte à la concurrence et les gains
d’efficience mériteraient d’être précisées
540. Il incombe aux parties qui le souhaitent de construire un argumentaire
étayé et quantifié démontrant que les gains d’efficacité économique de
l’opération sont susceptibles de
contrebalancer ses effets
anticoncurrentiels, et de fournir tous les éléments de preuve utiles pour
soutenir cette démonstration.
7
Les lignes directrices de l’Autorité de la
concurrence
545. En ce qui concerne l’ampleur des gains d’efficacité économique, la
Commission rappelle dans ses lignes directrices (255) que :
« l'incitation de la nouvelle entité issue de l'opération à répercuter les gains
d'efficacité sur les consommateurs est souvent liée à l'existence de
pressions concurrentielles exercées par les autres entreprises présentes sur
le marché et par les concurrents potentiels. Plus les effets négatifs
potentiels sur la concurrence sont importants, plus la Commission doit
s'assurer que les gains d'efficacité allégués sont élevés, que leur
matérialisation est probable et qu'ils seront répercutés suffisamment
sur les consommateurs.
Il est hautement improbable qu'une opération qui débouche sur une
position proche du monopole, ou sur un niveau de pouvoir de marché
comparable, puisse être déclarée compatible avec le marché commun
au motif que les gains d'efficacité suffiraient à contrebalancer ses
8
effets anticoncurrentiels potentiels. »
La pratique de l’Autorité de la
concurrence
267. Il incombe aux parties qui souhaitent faire valoir des gains d’efficacité de
construire un argumentaire étayé et quantifié démontrant que les gains
d’efficacité économique de l’opération sont susceptibles de contrebalancer
ses effets anticoncurrentiels, et de fournir tous les éléments de preuve utiles
pour soutenir cette démonstration.
Ceci implique que les gains d’efficacité invoqués par les parties soient présentés
avec un détail et une spécificité suffisante pour en contrôler l’existence, à
défaut de quoi « l’imprécision des données fournies ne permet pas d’établir que
les effets anticoncurrentiels de l’opération envisagée pourraient être compensés
par une contribution suffisante au progrès économique et social »
Décision n° 12-DCC-101 du 23 juillet 2012 relative à la prise de contrôle exclusif des sociétés
Direct 8, Direct Star, Direct Productions, Direct Digital et Bolloré Intermédia par Vivendi et Groupe
Canal Plus
9
Les lignes directrices de l’Autorité de la
concurrence
542. La jurisprudence du Conseil d’État et la pratique décisionnelle
permettent de dégager trois critères applicables à la prise en compte des
gains d’efficacité économique :
1) ces gains doivent être quantifiables et vérifiables ;
2 ils doivent être spécifiques à la concentration ;
3) une part de ces gains doit être transférée aux consommateurs.
544. Pour apprécier dans quelle mesure les gains d’efficacité économiques
répondant aux trois critères ci-dessus contrebalancent les effets
anticoncurrentiels de l’opération, l’Autorité tient notamment compte de
leur ampleur comparativement à l’importance des effets anticoncurrentiels
de l’opération, et de la vitesse à laquelle ils sont susceptibles de se réaliser.
10
Avis n° 07-A-10 du 26 septembre 2007
101. L’analyse montrera l’émergence d’un quasi-monopole sur les marchés de la
gestion de sites de salons ou foires caractérisés par d’importantes barrières à l’entrée,
de nature à rendre crédibles les risques de fixation d’un prix de monopole sur la
location de sites et les prestations annexes que porte en germe la disparition de la
concurrence résiduelle entre les parties.
130. Il en résulte que les risques de voir disparaître la concurrence résiduelle entre les
parties sur les marchés de la gestion de sites de salons grand public et professionnel en
région parisienne sont avérés.
Le risque d’une augmentation du périmètre et des prix des prestations annexes
obligatoires ou exclusives
182. Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que les risques de distorsion de
concurrence sur les marchés aval de l’organisation de salons et foires et des prestations
de services annexes concurrentielles par un quasi-monopole en amont, également
leader sur le marché aval de l’organisation de foires et salons, sont sérieux et
crédibles.
Avis n° 07-A-10 du 26 septembre 2007 relatif au rapprochement des activités de la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Paris et de la société Unibail Holding SA dans le secteur de la gestion de sites de congrès11
expositions et de l’organisation de foires et salons
Avis n° 07-A-10 du 26 septembre 2007
222. Les progrès économiques liés à l’opération, à savoir l’extension du site de
Paris Nord Villepinte (PNV), la gestion coordonnée des plannings des sites
parisiens, les retombées économiques régionales et le renforcement de la
capacité concurrentielle à l’international, sont bien établis au plan qualitatif
même s'ils restent difficiles à chiffrer. Par ailleurs, l’impossibilité pour la
CCIP de réaliser seule les investissements d’extension de PNV n’est établie
que si ces investissements visent la grande extension de 136.000 m² et ne se
limitent pas à la seule étape initiale de 40.000 m².
223. Ces gains sont toutefois insuffisants pour compenser à eux seuls les
problèmes de concurrence soulevés par l’opération. C’est donc à l’aune
des engagements proposés par les parties notifiantes qu’il convient d’examiner
le bilan global de cette dernière.
Avis n° 07-A-10 du 26 septembre 2007 relatif au rapprochement des activités de la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Paris et de la société Unibail Holding SA dans le secteur de la gestion de sites de congrès12
expositions et de l’organisation de foires et salons
Décision n° 13-DCC-101 du 26 juillet 2013
170. Enfin, la simulation proposée par la partie notifiante n’envisage que deux cas
polaires, l’un d’une augmentation des prix des concurrents de 10 %, et l’autre
d’un maintien des prix de ces concurrents à leur niveau initial. Or, Terreal ou
Wienerberger pourraient aussi augmenter leurs prix de moins de 10 % en
réaction à une augmentation des prix de la nouvelle entité de 10 %, tout en
bénéficiant d’un report de clientèle vers leurs produits. Dans ce cas, les volumes
et les marges des concurrents seraient simultanément accrus, situation qui, en
fonction des taux de report de la clientèle, peut s’avérer plus profitable qu’une
hausse des prix de 10 % ou qu’un maintien des prix à leur niveau initial.
171. Le risque d’une hausse généralisée des prix sur le marché des briques de
murs en Aquitaine apparaît donc crédible, au vu des caractéristiques de ce
marché.
Décision n° 13-DCC-101 du 26 juillet 2013 relative à la prise de contrôle exclusif des actifs « matériaux
de structure » de la société Imerys TC
13
Décision n° 13-DCC-101 du 26 juillet 2013
191. En conséquence, il apparait que pour l’essentiel ces gains ne sont
pas spécifiques à la concentration et pourraient être obtenus par
d’autres moyens. De plus, compte tenu des caractéristiques du marché
des briques de mur en Aquitaine relevées ci-dessus, en particulier la faible
sensibilité des acheteurs au prix, il semble peu probable que les parties
soient incitées à transférer tout ou partie de ces gains aux
consommateurs.
En tout état de cause, seuls les gains relatifs aux achats pourraient être
théoriquement pris en compte dans la mise en balance à laquelle doit
procéder l’Autorité. Toutefois, ces gains ne sont pas suffisamment
justifiés et, à supposer qu’ils l’aient été, ne représentent en tout état
de cause que [0-5] % d’économie, ce qui est insuffisant pour
compenser les atteintes à la concurrence engendrées par l’opération.
Ils n’apportent donc pas une contribution au progrès économique de
nature à compenser les effets anticoncurrentiels de l’opération.
Décision n° 13-DCC-101 du 26 juillet 2013 relative à la prise de contrôle exclusif des actifs « matériaux
de structure » de la société Imerys TC
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L’importance de l’horizon de temps
considéré
Under the European Merger Guidelines, the later the efficiencies are
expected to materialise in the future, the less weight the Commission
can assign to them (EC Guidelines [83]).
The US Merger Guidelines do not contain a bright line, either. They state
that efficiencies with no short-term, direct effect will be considered, but
―will be given less weight because they are less proximate and more
difficult to predict.‖(US Guidelines s. 4 n.37 (1997)).
15
Horizon de temps considéré
Lignes directrices de l’Autorité de la concurrence
443. Enfin, la dimension temporelle est un élément essentiel de l’analyse. Ainsi,
les lignes directrices sur les concentrations horizontales de la Commission
indiquent que celle-ci « examine si l’entrée de nouveaux concurrents serait
suffisamment rapide et durable pour dissuader ou contrecarrer l’exercice d’un
pouvoir de marché. Le moment précis auquel cette entrée doit intervenir
dépend des caractéristiques et de la dynamique du marché, ainsi que des
capacités spécifiques des entrants potentiels. Cependant, l’entrée sur le
marché n’est normalement considérée comme intervenant en temps utile
que si elle s’effectue dans un délai de deux ans »
16
Importance of the time frame for
consideration of efficiency
The Canadian Competition bureau considers that conclusions can more
easily be drawn when short term consequences are considered. The
Competition Bureau typically uses a two-year time frame when
examining the potential effects of a merger. The longer the time horizon
under consideration, the more difficult it is to come to any conclusions
regarding expected price levels and whether firms will likely enter or
compete effectively. This is the case with respect to dynamic efficiency
considerations.
In the Aventis Crop Science/Bayer merger, both parties were active in
R&D as well as in the manufacture and sale of crop protection products.
(…)The Bureau concluded that the level of change and innovation was
not likely to discipline the exercise of market power by the merged
entity in the relevant time frame, and in fact the pace of innovation would
be hindered by the proposed transaction.
OECD Competition Committee, Roundtable on D ynamic Efficiencies in Merger Analysis ,2007
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Importance of the time frame for
consideration of efficiency
The Czech Republic, looked at the same Aventis Crop Science/Bayer merger
at the same time as the Canadian bureau and came to a different conclusion.
The Czech competition authorities accepted the assertion that this merger
would lead to greater investment in R&D, which would allow the parties
to innovate more frequently.
The office at the same time took into account the difficulty and average
development time for new products – 5 to 10 years.
OECD Competition committee Roundtable on Dynamic Efficiencies in Merger
Analysis 2007
18
Arbitrage entre efficience allocative et
efficience dynamique
.Une fusion créant une situation de monopole (ou susceptible de créer une
position dominante) dans les secteurs où la rivalité schumpeterienne prévaut,
pourrait (du moins en principe) permettre aux entreprises parties à la fusion de
rassembler des compétences et des actifs complémentaires (ou éviter un
chevauchement des efforts de recherche), et de donner naissance à des
produits innovants à long terme, bien que la concurrence par les prix puisse
être étouffée à court terme.
Dans (l)es situations, où les consommateurs peuvent être immédiatement
affectés par les hausses de prix liées à la fusion, les autorités de la
concurrence font face à une tâche difficile parce que les gains d’efficience
dynamique peuvent se produire avec un certain décalage, et sont difficiles
à vérifier et à quantifier . D’autre part, les gains d’efficience dynamique ont
le pouvoir de contrebalancer les réductions statiques de l’efficience
allocative et doivent donc faire l’objet d’une évaluation soigneuse.
OCDE Comité de la concurrence, TABLE RONDE SUR LE RÔLE DES GAINS D’EFFICIENCE DANS LES PROCÉDURES
D’APPLICATION DU DROIT DE LA CONCURRENCE, 2012
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Critiques de l ’approche privilégiant le
surplus du consommateur
“The proper objective of antitrust should be total, not consumer, surplus. (See
Heyer (2006)). The reasons are the ones familiar to economists who do cost-benefit
analysis --that is, the size of the pie is maximized when activities are organized
efficiently. By the standard theorems of welfare economics, we therefore know that
activities that raise GDP can make everyone better off. It is better to pursue policies
that maximize GDP--and only then worry about distributional questions--rather than
pursue inefficient policies.
The image of antitrust protecting innocent individuals from evil corporate empires is
misleading (though sometimes effective)”.
Dennis W. Carlton, Deputy Assistant Attorney General for Economic Analysis,
Antitrust Division, U.S.,Department of Justice, 2006-2008
20
Critiques sur l ’approche privilégiant le
surplus du consommateur
Porter (2002) notes that, while it is important to protect short-run
consumer welfare, the benefits of healthy competition are in fact much
broader.
Competition drives productivity growth through innovation and ―productivity
growth is central because it is the single most important determinant of longterm consumer welfare and a nation‘s standard of living‖ (Porter, 2002, p. 3).
Yet, he asserts that this element is missing in the current competition analysis.
If productivity growth is to be the new goal of antitrust, dynamic
considerations should then have a more prominent role than static
concerns (such as increases in market power and reductions in
technical efficiency), which Porter (2002) says have dominated U.S.
antitrust policy so far. For example, according to this new perspective,
higher prices from a merger would be a concern only when they are not
justified by improvements in quality features and services, because
improvements of this type also enhance productivity (despite the post-merger
higher prices).
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Répartition possible des tâches entre
l’Autorité et le Ministre
Autorité de concurrence
Objet :Protection du surplus du
consommateurs
Ministre de l’économie
Objet: Développement industriel,
Compétitivité des entreprises, emploi
Analyse à court- moyen terme: 2 à 4 ans
Analyse de long et moyen terme (5 à 10
ans)
Effet de la concentration sur le surplus des
consommateurs;
Bilan concurrentiel
Efficiences de court terme
-quantifiables et vérifiables ;
-spécifiques à la concentration ;
-transférées aux consommateurs.
Efficiences de long terme, externes et
dynamiques de la concentration
Conséquences des externalités sur
d’autres marchés)
Faisabilité des solutions alternatives à la
concentration
Bilan concurrentiel
Bilan économique (Surplus total)
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Compatibilité avec le texte existant
Article L430-7-1
(….) le ministre chargé de l'économie peut évoquer l'affaire et statuer sur
l'opération en cause pour des motifs d'intérêt général autres que le
maintien de la concurrence et, le cas échéant, compensant l'atteinte
portée à cette dernière par l'opération.
Les motifs d'intérêt général autres que le maintien de la concurrence
pouvant conduire le ministre chargé de l'économie à évoquer l'affaire sont,
notamment, le développement industriel, la compétitivité des entreprises
en cause au regard de la concurrence internationale ou la création ou le
maintien de l'emploi.
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Avantages d’une répartition des tâches en
matière de contrôle de la concentration
- Meilleure anticipation par les entreprises des décisions de l’autorité de la
concurrence puisque son examen ne porte que sur les variations de prix à court
terme et les effets d’efficience la concentration à court terme.
- Rôle limité du gouvernement car son intervention se réduit à l’efficacité
économique et exclut les motifs redistributifs (dans le cadre de la présente analyse
en termes de surplus), mais centré sur les effets dynamiques et externes de
l’opération.
- Capacité de passer d’un critère de surplus du consommateur à un critère de
surplus total lorsqu’il y a une forte disparité entre les deux
- Capacité de traiter des cas (rares mais non inexistants) dans lesquels la protection
du surplus du consommateur à court terme est manifestement en contradiction
avec le souci de développement économique (cf, par exemple la concentration
Alenia/ de Havilland).
- Meilleure capacité de prendre en compte les effets externes des concentrations
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Conditions d’une répartition des tâches en
matière de contrôle de la concentration
- Si une telle division était adoptée,
- Il serait utile que l’Autorité précise sa méthode de comparaison entre les atteintes à
la concurrence et la contribution au progrès économique
- Il faudrait s’assurer de la transparence de la procédure devant le ministre afin
d’éviter toute capture ( adoption de décisions motivées susceptibles d’un pourvoi
devant le Conseil d’Etat)
- Il faudrait qu’existe des ressources suffisantes dédiées au fonctionnement
dynamique de l’économie et au développement de la compétitivité
25

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