제23차 공공갈등 해결의 조건과 과제

Report
공공갈등해결의 조건과 과제
2011년 10월 21일
발표자 : 박태순 사회갈등연구소 소장
1
I. 우리 사회 공공갈등 현황
2
갈등의 제도적 해결 기제
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
의회
대통령/정부
법원
정당과 의회를
통한 갈등 해결
행정절차를
통한 갈등 해결
판사와 법률에
의한 갈등 해결
시민사회
시민사회
시민사회
공공 갈등의 개념적 정의
정부(지자체 포함)가 공중에게 공익을 제공할 목적으로 정책, 사업, 공사 등을 계획
혹은 시행하는 과정에서 다수 국민 혹은 해당 주민(시민)과 이해(利害), 가치(價値),
사실관계, 제도, 목적(目的) 등이 상호 충돌하여 사회가 그 영향을 받게 되는 현상
입법부
(국회)
사법부
(법원)
시민사회
행정부
(정부)
4
최근 발생한 공공갈등 현황
팔당수계관련
유기농업의 붕괴/ 소득감소 / 환경파괴
2008. 12
낙동강수계관련 (함안보)
농지감소로 인한 소득감소 / 수질악화가능성
농산물피해와 가격인상 / 침수피해 / 환경파괴
2008.12
광역상수도
남강댐 식수
부산물공급을 위한 운영수위 상향조정
2008.12.
댐 건설
한탄강 댐
임진강 및 한탄강하류지역 홍수방지
2001.1
고속도로건설
구리-포천간
노선통과에 따른 구리시 및 지역주민 반대
2008.12
해양
도심재정비
용산도심재정비
도시환경정비사업과 보상에 반발하는 지역상인과의 대립
2009. 1
부
고속전철건설
호남고속철도계룡산 통과구간
계룡산통과에 환경단체 반발
2008.
방수로 공사
굴포천
홍수피해 저감과 물류비 절감
2003.
복선전철
울산-포항간
사전갈등조정
2005.
화물연대파업
-
비정규직 문제 / 물류시스템구조 / 에너지세재개편
2009.3
세종시건설
행정수도이전 / 과학∙기업도시
2002.
혁신도시건설
지역균형발전
2002.
주변환경영향
공군수원비행장 소음
소음문제 / 비행장이전 / 보상관련 / 주민과관계개선
2004. 2008.
군기지주변 오염
녹사평반환미군기지오염
조속한오염치유및참여보장
2001, 2006
군 특전사령부 이천시 이전
군부대이전에 따른 부처간, 주민갈등
2007.9
제주해군기지
해군기지필요성, 절차적타당성, 부지선정적합성
2007.4
무건리훈련장
훈련장확장필요
2008.5.
4대강살리기
국토
지역균형개발
국방
부
군사시설건설
5
최근 발생한 공공갈등 현황
송전선로건설
지경부
발전소관련
신고리-북경남 / 송전선로 건설
자연경관훼손 / 전자파피해 / 땅값하락
2008.7.
고리원전1호기계속운행
환경훼손 등
2006.6
가로림만조력발전소건립
어업피해 / 환경훼손 등
2008.4
강화조력발전소건립
방폐장 건설
사업타당성조사 / 환경생태파괴 / 한강하구
홍수논란 / 관광효과
2007.5
경주 방폐장
지역사회안정성논란
2009.7
기업형 슈퍼마켓의 인허가 관련
소상공인의 사업성 침해, 영업행위의 자유권
2009.7
화장장건립
부천시립추모공원건립
재산권행사제한 / 환경파괴 / 그린벨트해제
2005.2
영리의료법인허용
제주 영리병원법인화
보험료부과체계개편
-
병원신축
국립서울정신병원현대화
지역발전걸림돌 / 노후화
2005
마산창원진해
통합시명칭 / 청사소재지 / 정부지원재원활
2009.8
성남광주하남
용방안 / 하부행정기구및정원조정
2009.8
새만금행정구역 획정
행정구역구분을 놓고 해상경계상기준설정
SSM 법안 관련
복지부
행정구역자율통합
행안부
행정구역구분
경제활성화를 위한 주식회사병원의 필요성
과 의료민영화
보험료형평성 / 지역및직장가입자간 / 고소
득자저소득층자간갈등
2008.
2008.
2009.4
6
최근 발생한 공공갈등 현황
울주반구대암각화의 보존
매장문화재조사및
문광부
유적지보존갈등
아시아문화전당건립/전남도
한강수계의무오염
총량제
광역쓰레기처리장
이설치
국립공원구역조정
2009.
2008.6
미디어법개정
신문방송겸업 / 지상파독점철폐 / 일자리창출 / 컨텐츠
품질향상
2008.12
팔당호수질관련
지역발전형평성 / 주민지원사업비용도와 배분기준의
타당성
1999.2
서울양천구 소각장
증설 반대 / 타자치구쓰레기반입 / 소각장운영감시 /
땅값하락
환경문제 / 절차상문제
2006.12
환경부
국립공원내로프웨
문제
전남도청 별관의 철거∙존치 / 절차하자
청별관보전
미디어법관련
사연댐수로변경 / 수위조절 / 차수벽설치 / 울산시식수
한라산 케이블카 설치
월악산국립공원 사유지 제외
요구 관련
국립공원내 로프웨이 설치에 대한 지자체와 환경단체
대립
공원구역내토지소유자 및 거주자가 사유지를 공원구역
에서 제외해 달라는 집단민원 제기
2008.
2009.
최근 발생한 공공갈등 현황
교원평가
교육부
법학전문 대학원
교원능력개발평가 제도
도입
설치인가대학의 반발
비정규직관련법
노동부
노사갈등
제도 개선 관련
한-EU FTA
농림수산부
미국산쇠고기파
동
쌀수급대책
여성가족부
성평등 관련 제도
-
제도 도입의 필요성
2006.
설치인가의 공정성/객관성
2007
비정규직 고용기간 연장에 대한 노사 및 여야 갈등
2008.
쌍용자동차사태, 한진중
공업 갈등
고용해제 / 대량실업자발생
복수노조, 노조전임자 제
복수노조 및 노조전임자 임금관련 제도개선 관련
도
노사갈등
-
수입위생조건재개정
농수산업분야 피해
미국산 쇠고기 안전성 / 검역주권 확보 미흡 등 협
상내용 비판
군가산점 제도 부활 논란
2009.5
2005-
2008.5
-
위헌결정된 제도의 부활 여부 및 여성계․ 장애인
단체의 반발
2009.10
공공갈등 발생 빈도
공공 갈등의 주체
광역지자체
대통령
광역지자체
중앙부처
기초지자체
중앙부처
기초지자체
주민
중앙 시민단체
주민
지역 시민단체
10
공공갈등의 주요 유
형
갈등의 유형
갈등관계
합계
정책
갈등
이익
갈등
입지
갈등
노사
갈등
개발
갈등
(‘09.9)
-
2(4.4)
-
-
-
2
부처-지자체
2(11.8)
2(4.4)
3(20)
-
2(28.6)
9
부처-공기업
3(17.6)
-
-
-
-
3
11(64.7)
39(86.7)
9(60)
10(100)
4(57.1)
73
1(5.9)
2(4.4)
3(20)
-
-
6
-
-
-
-
1(14.3)
1
17(100)
45(100)
15(100)
10(100)
7(100)
94
부처-부처
부처-민간
지자체-지자체
지자체-민간
합계
χ2=42.991, df=20, p=.002
출처: 한국행정연구원. 2010. 국무총리실 내부자료(2009년 4월, 9월 기준)
11
갈등 사례1 : 제주해군기지 건설 갈등
12
제주해군기지 건설 예정지 위치 및 조감도
구분
민·군복합형 관광미항
계
서귀포 크루즈항
위치
제주해군기지
서귀포시 대천동 강정마을
기간
8년
면적
53만㎡ (16.1만평)
4만㎡(1.2만평)
사업비
1조 304억원
534억원
9,770억 원
국토해양부
해군본부
터미널 시설 /함상공원 조성
함정 계류부두 2,400m / 외곽 방파제 2,500m
15만톤급 크루즈 2척 계류
대형함정 20여 척 계류
2007년∼2014년
주관부처
내용
위미항
화순항
Conflict & Negotiation (CNN)
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
강정마을
13
49만㎡(14.9만평)
- 매입:29만㎡(8.7만평) / 매립:20만㎡(6.2만평)
14
1. 현황
1) 국방부 - 공사 지속, 총리실 - 각 부처와 협력하여 연내 지역발전 계획 수립
2) 9월 초순, 공사금지가처분신청이 기각됨에 따라 공권력 투입하여 fence가 설치
3) 마을회장과 평화운동가 등이 업무 방해 등으로 구속된 상태
4) 행정대집행이 진행 중
5) 반대주민, 시민사회(참여연대, 평통사 등) 공사 강행에 반발
6) 현재 공사 15% 정도 진행
7) 강정주민과 도의회는 공권력 철회, 주민투표 실시 요구 / 제주도지사는 여론조사
8) 강정마을 공동체 완전 붕괴
* 현재 구럼비 폭파 준비 중, 주민 및 시민사회단체와 해군 대치 중
15
2. 갈등의 발생
1) 입지 선정 과정의 불만 : 주민의 실질적 의견 무시한 형식적이고 일방적 결정
사전 토론회, 공청회, 정보제공 없이 마을회의 개최
강정주민 1,000여명 가운데 87명 참여
마을회장의 설명과 박수로 결정
(1) 입지선정타당성 조사 미흡
(2) 주민의견 수렴 미흡
제주도정은 2차례의 여론조사
(1차 : 제주도민 전체, 2차 : 3개 후보지역(강정, 화순, 위미)) 실시
1차: 제주도민(1500명, 0.36%) 54.3% 찬성--> 제주지역 유치 결정
2차: 대천동(강정)56.0%, 안덕(화순)42.2%, 남원(위미)36.1%
--> 찬성률 가장 높은 강정으로 결정
해군은 강정의 신청과 제주도의 여론조사 결과를 근거로
2007년 6월 결정 고시
고시 이후, 주민반발 거세지면서, 마을회장 탄핵
자체 주민투표 실시, 유치 반대 의지 표명
(725명 참석, 94% 유치 반대 결정)
Conflict & Negotiation (CNN)
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
16
3. 갈등의 심화
1)
2)
3)
4)
5)
6)
• 2007년 6월 해군의 결정 고시 후, 강정주민이 중심이 되어 지속적 반대 운동
• MB 정부 등장 이후, 이렇다 할 갈등관리 이뤄지지 않음
• 2010년 6월 우근민 지사 win-win 전략 공약으로 내세우고 당선
• 새로운 분위기 일시 조성되었으나, 대안마련 실패/의견 충돌/공사강행으로 갈등 재발
• 현 정부, 공사 지속과 지역발전계획 수립(채찍과 당근) 제시하였으나 주민 설득 실패
• 이후 야5당 조사단 구성, 수도권의 시민단체, 종교단체 결합하면서 갈등 증폭
Conflict & Negotiation (CNN)
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
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4. 갈등의 성격
1) 처음에는 절차적 문제로 시작
2) 기지건설에 따른 삶의 안정성 파괴와
장래에 대한 두려움이 핵심적 원인
3) 2011년 이후 시민사회단체 결합하면서
이념적 성격이 강해짐
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(사) 사 회 갈 등 연 구 소
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5. 갈등의 주요 쟁점
주요 쟁점
반대측 주장
찬성측 주장
입지 선정과정을 비롯한
충분한 논의와 실질적 의사결정과
충분하진 않았으나, 일정한 절차를
절차적 정당성
정보 제공 없이 일방적 결정
통해 사업 확정
주변 생태계(문화재 포함)
훼손 여부
절대보전지역, 유네스코 자연유산
지역으로 절대적 보전가치, 환경영
향평가 부실
군축/평화의 관점에서 해
기기건설로 중국 자극, 분쟁지역화
군기지의 필요성
평화의 섬이란 개념과 배치
경제적 효과 및 주민 삶
에 미치는 영향
보전을 위해 최대한 노력, 부족한
부분 계속 보완
안보상 불가피
제주 남방은 전략적 요충지
신속한 중국 억지력 확보
해군기지 유치지역 관광수입 감소
강정 및 제주발전의 계기
기지건설 효과 미약/퇴폐문화번성
기지건설로 관광수입 증가
평화의 섬 유지가 오히려 경제적
인구유입에 따른 수입증가
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6. 갈등의 해법
첫째, 제주 해군기지 문제를 평화적으로 해결하고 갈등을 해소하겠다는 청와대와 정부의 의지가 무엇보다 중요
둘째, 청와대와 정부는 ‘강정주민의 고통완화’를 제주해군기지 문제의 최우선 과제로 설정해야
셋째, 갈등을 해소하기 위해 현재 진행 중인 건설 공사를 잠정 중단하고, 갈등 현황부터 파악
넷째, 주요 이해관계자가 납득할 수 있는 논의기구
(가칭, 제주 해군기지 갈등 원인 규명과 강정마을 공동체 회복을 위한 민관협의회) 구성
다섯째, 논의 기구(민관협의회)가 최우선으로 해야할 과제는 「갈등의 원인 규명과 강정마을 공동체 회복 방안」수립임
여섯째, 이런 일련의 과정을 성실하게 밟으면서 상호 신뢰 속에서 해군기지 입지 선정을 위한 프로세스를 마련해야 함
일곱째, 반복되고 있는 국책사업 관련 갈등을 예방하고 해결하기 위한 제도적 장치를 마련
지금까지의 태도와 행태로 봤을 때, MB정부는 해군기지 갈등을 해결할 의지도 역량도 없는 것으로 판단
해군기지공사가 비가역적인 단계까지 진행되지 않도록 공사를 잠정적으로 중단하고
공사 계속 여부를 차기 정권에 맡기는 것이 순리
Conflict & Negotiation (CNN)
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
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8. 시사점
1. 갈등관리 시스템 부재가 갈등의 근원적 원인
• 국방부와 해군의 입장에서 보면, 갈등관리가 제도화되지 않은 상황에서 주민의견을 수렴하고, 민주적 절
차를 통해 입지를 선정하는 것이 예산 및 인력의 제약으로 원천적으로 불가능하였음
2. 대민 업무 역량 없는 군인(軍人)이 사업 추진
• 국책사업의 경우, 보통 계획은 중앙정부가 세우지만, 사업 추진은 대민(對民) 업무에 노하우가 축적되어
있는 공공기관(예를 들어 댐공사의 경우 수자원공사, 철도공사의 경우 철도시설공단)이 담당, 제주 해군기
지 사업의 경우, 대민업무 경험이 전혀 없는 해군이 대민업무를 담당하면서 갈등이 더욱 심화
3. 국방부, 총리실, BH간 보고 체계의 허술함이 갈등 심화의 원인
• 부안 사태에서와 같이 총리실 및 BH가 지역주민의 반응과 현황 파악에 적지 않은 시간이 듦.
• 이는 제주해군기지 사업이 국방 사업이라는 사업의 특성과 더불어, 국방부와 총리실, BH간의 보고체계가
원활히 작동하지 않은 것도 주요 원인으로 작용
4. 갈등관리 시스템 구축과 부처-BH간 보고체계의 강화가 해법
• 참여정부에서 법제화를 시도했다 당시 한나라당의 반대로 좌절된 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한
법률’ 제정이 필요하고, 주요 갈등 현안에 대한 ‘국정 차원의 관리’가 요구됨
Conflict & Negotiation (CNN)
(사) 사 회 갈 등 연 구 소
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우리 사회 공공갈등의 특징
1. 대통령 및 선출직 공무원의 공약이 갈등의 시발점이 되는 경우가 많다.
- 부안 방폐장, 동남권 신공항, 세종시, 대운하, 경인운하 등
- 득표 위한 선심성 공약, 이해관계조절 대책 미비한 상태에서 시작
- 사회적 합의 위한 준비 없이 공약 발표, 출범과 동시에 갈등 발생
- 갈등으로 공약실현 못하고, 사업 포기
- 공약이 사회적 갈등의 주요 원인으로 등장
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우리 사회 공공갈등의 특징
2. 행정 프로세스 내에서 논의를 통해 해결되지 않는다.
- 정책 및 사업의 졸속 결정 : 필요성, 적정성, 타당성에 대한 설득력 부족
- 갈등 예방 및 해결 시스템 부재 : 재원 및 인력 투입 불가능
- 공무원의 갈등관리 역량 부재 : 세련된 의견 수렴 및 설득 불가
- 행정절차의 형식화 : 이해관계자의 요구 및 이해 반영 불가
- 상명하달식 조직 문화와 형식적 감사 : 실무 담당자 재량권 없음
23
우리 사회 공공갈등의 특징
3. 행정 프로세스 외적 해결이 비율이 압도적으로 높다.
1) 통치권자의 정치적 결단, 공권력 통한 강제적 해소 비율이 여전히 높다.
- 사폐산 터널 공사, 동남권 신공항, LH 본사 이전, 제주해군기지 건설 등
- 사회적 합의 불가능한 상황에서 갈등 장기화, 통치권자 정치적 결단, 공권력 투입
- 갈등 잠복, 갈등 재발 가능성 상존
2) 대부분 공공갈등이 정치적으로 전환되면서 갈등이 증폭, 장기화된다.
- 갈등이 행정 프로세스를 통해 해소되지 않고, 정치적 이슈로 전환, 갈등 증폭
- 의회, 갈등조정 역량 부재로 갈등 장기화, 갈등의 정치적 활용 현상
- 공무원 이런 프로세스에 익숙, 갈등관리 노력 방기 혹은 포기
24
우리 사회 공공갈등의 특징
3. 행정 프로세스 외적 해결이 비율이 압도적으로 높다.
3) 법적 소송을 통해 결정되니, 결과에 승복하지 않고 갈등이 잠복한다.
- 새만금 간척 공사, 천성산 터널 공사, 세종시 건설, 제주해군기지 건설 등
- 갈등이 행정 및 의회를 통해 해결되지 못하면서, 정책 및 사업 표류
- 결국, 사법적 판결에 호소, 정부쪽 손을 들어주는 것으로 종결
- 대부분의 정책 및 사업은 법적 판단의 대상이 되기 어려움
- 결과에 불복, 갈등 잠재, 재발 가능성 상존
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우리 사회 공공갈등의 특
징
4. 사회적 합의를 통한 갈등 해결의 증가 추세이나 아직도 비율은 지극히 낮다.
- 시화호 갈등, 고리1호기 연장운전, 국립서울병원 재건축, 세종시 송선선로 등
- 공공기관 및 시민사회의 전향적 태도로 갈등의 사회적 합의 사례가 증가 추세
- 부산외곽순환도로, 호남고속철 등 갈등을 예방하기 위한 사전 조치 효과
- 그러나 아직도 갈등 전체에서 차지하는 비율은 미미한 상황,
- 제도 미비와 공무원 시민사회 역량 부족으로 확산에 한계
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한국과 일본의 년간
법원 처리 민사사건
건수 비교
1,500,000
1,000,000
500,000
0
한국
인구 대비 민사사건
처리 건수 비율
일본
민사 분쟁 중 판결 전,
조정 및 화해에 의한
5.0
처리 비율
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
한국
일본
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
35%
6.50
%
한국
2010년 『 사법연감 』
일본
갈등의 효과
- 어떤 갈등이든 비용과 편익 발생
- 갈등의 총 효과 = 갈등에 의한 편익 - 갈등에 의한 비용
1. 갈등의 비용 (삼성경제연구소, 2009년)
소득불균형 정도(지니계수)
사회갈등지수 =
민주주의지수(민주주의 성숙도)×정부의 효율성(정부효과성지수)
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갈등의 효과
2. 갈등의 편익
- 사회적 욕구, 불평등, 부조리의 표출 / 사회적 의제 설정 / 문제의 명료화 /
문제 해결의 계기 / 민주주의 훈련 과정 / 관계의 재정립 / 사회발전의 원동력
* 그러나 누구도 갈등의 편익을 계상하지 않았다.
3. 갈등관리의 방향
- 갈등의 긍정적 효과는 크게, 갈등의 부정적 효과는 적게
29
II. 갈등 해결의 조건과 과제
30
갈등 사례2 : 시화호 갈등 해결 사례
31
1. 시화지역 개요
사업목적
수도권 지역에 부족한 산업용지와
주거공간 확보를 위한 사업으로서
’77년 부터 시행
위치
경기도 안산시, 시흥시, 화성시 일원
사업개요
국가공단 2개소(시화·반월) 조성
신도시(안산시, 시흥시) 조성
12.7km의 방조제 건설로 시화호 및 2,000여 만평의 간석지 생성
- 현재, 새로이 조성된 간석지에 시화MTV, 송산그린시티 사업 추진 중
2. 시화지속협의회 구성배경
방조제 건설 이후 시화호 수질악화
시화·반월공단으로 인한 대기오염
-죽음의 호수 / 재앙의 호수로 평가
정부·사업자
경제활성화 등을 위해
간석지 개발 추진
갈등
폭발
시민사회단체
환경악화를 초래하는
개발 반대
시민사회단체
지역 환경개선 우선 추진
기존 정부계획 전면 재검토
지역주민 의견 반영
정부(수공)
일방적 추진의 한계
지역사회 합의 중요성
인식
민·관 협의기구 필요성 공감
시민사회단체에서 정부에 강력 요구
정부 주관부서인 건교부에서 전격 수용
시화지역 지속가능발전협의회 구성
3. 구성 및 운영경과
2003. 12
시화지역 대기, 수질문제 논의를 위한 협의체 구성 추진
• 시화호 주변지역 시민환경단체-정부기관 간담회
2004. 1
시화지역 지속가능발전협의회 구성 (1기)
• 최대한 합의도출을 원칙으로 운영, 3개 분과로 구성
2007. 11
시화지속협의회 제도화 추진 합의
• 논의결과의 책임성 담보, 지역과 시민사회로 부터의 신뢰확보 목적
2008.
4
시화지구 지속가능발전협의회 구성 (2기)
• 근거규정 : 공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정(대통령령 19886호, ’08.2)
• 운영규정제정 (국토해양부훈령 제2008-43호, ’08.4)
4. 조직구성 및 운영방식
갈등 당사자 모두가 참여하는 민·관협의체 (총 55인)
위원장(2인) : 건교부 국장, 시민단체 대표,
고문(4인) : 지역 국회의원
위 원(51명) : 지자체(12), 정부, 시의원(9), 시민환경단체(10), 전문가(8)
등
*2008년 3월 ‘공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령)’ 에 의거 법적기구로 2기 출범
*2010년 3월 3기 시화지속가능발전협의회 출범(임기 2년)
시화 지속협의회 상정
개발계획분과
대기분과
전체회의
합의사항 이행
수질생태분과
쟁점발생
분과별 T/F팀
구성의 전제조건
열린 협의회
반대인사 참여
지역중심
전제없는 논의
모든 정보의 공개, 합의에 의한 의사결정
시민단체 추천 전문가 참여를 통한 객관성 확보
반대측 참여 없이는 갈등 해소 불가
(시화호연대회의에서 대표자 구성)
지역단체, 지역인사 중심으로 구성
중앙정부의 역할은 합의결과의 이행 보증
기존 행정과정을 원점에서 재 논의
5. 시화지속협의 핵심쟁점 및 합의도출
1) MTV 사업규모 축소
지역발전과 환경영향을 고려한 적정 개발규모 도출
사업
시행자
검증용역 시행
317만평
100만평
환경,경제,사회적
적정 개발규모
시민
단체
용역결과를 토대로 협의회 논의 (5개월)
환경부장관, 경기도, 안산시, 시흥시 관계자 간담회
용역기관 설명회, T/F팀 논의 등
개발규모 합의 (280만평)
2) 토지이용계획 조정
환경친화적이고 다양한 기능을 갖춘 복합단지 조성
주요 쟁점
합의 내용
오염물질 발생 억제
충분한 녹지공간 확보
지역이미지 개선 기능 부여
일반제조업 유치계획 철회
녹지율 증가 (20.3→27.5%)
연구,지원,유통,관광레저 도입
공원녹지
상업용지
지원용지
공공용지
산업용지
토지이용계획
20.3 %
27.5 %
27.5 %
10.0 %
13.0 %
10.0 %
12.0 %
17.5 %
23.5 %
36.0 %
32.0 %
26.0 %
당초계획
용역결과
7.0 %
13.0 %
23.7 %
최종합의
3) 환경개선대책 로드맵
지역환경의 근본적인 해결방안 모색 (MTV 역할 부여)
대기개선대책 로드맵
수질개선대책 로드맵
5개 분야 18개 사업
(7,138억원)
6개 분야 14개 사업
(920억원)
산업폐기물 소각로 공영화
악취 배출업체 시설개선
시화지속
협의회
공단 인공하천 수질개선
생태하천 조성사업
완충녹지 보완
오염 저질토 개선
악취 배출업체 전수조사
공단 유입오염물질 차단
악취감시시스템 구축
오염 배출업체 전수조사
악취배출량 50% 이상 저감
해양과 유사한 시화호 수질 확보
4) 송산그린시티 컨셉 및 인구, 도입기능 합의
동측으로 부터
1.생태레저
2.생태문화(공룡알화석지)
3.도시첨단
4.관광레저 등
4개 유형으로 특성화
공룡알화석지 및 시화호 수변자역을 중심으로 생태네트워크 구축
관광레저 중심의 친환경 생태도시로 개발
무공해 대중교통망 위주로 간선교통망을 구축
저밀도 개발을 위한 인구확정(15만명, 6만 세대, 1,690만평)
5) 습지 및 생태네트워크 조성
시화MTV
- 13만평의 철새서식지 조성
- 인공하천(1~4간선수로)/ 안산천/화정천 생태하천 조성
- 인공갯벌 조성
송산그린시티
- 음섬과 형도를 습지보호구역으로 지정(람라 등록 예정)
- 수변에서 250m 규모의 생태네트워크 구축
- 고라니를 중심으로 한 육상생태통로(50m) 조성 등
6) 송산그린시티 토취장 합의
토취장 소위원회 구성(3개월간 11회 회의 개최)
- 주민대표 참여, 의제 및 토론 절차 합의
공동학습 및 상호비판을 통한 대안마련과 협상을 통한 해결방안 모색
토취장의 위치, 면적 및 방식에 대한 검증을 통한 합의
기존 토취장 개발방식을 혁신한 사례
7) 주민정착방안 합의
송산그린시티 개발전제로 원주민 정착방안 마련하기로 합의
원주민 정착을 노력
1.지역주민 현지정착 방안 TF회의 14차례 개최(2005.8~2007.8)
2.원주민 정착방안 연구용역 시행(2008.1~2009.10)
3.원주민 정착방안 TF 재구성 및 9차례 회의 개최
1차 주민정착방안 합의도출
1.원주민 정착 대상자 기준합의
2.농경지 가경작
3.간석지 목초, 함초 채취 허가
4.간석지 환경관리 차원에서 환경감시원 운영 및 원주민 채용
5.원주민 정착 방안에 대한 중장기적 방안에 대해서는 추후논의하기로 함
(이주대책, 노인복지 대책 등)
8) 시화지역 환경개선
시화지역 환경의 전향적 개선
- 가장 오염이 심한 공단 내 하천 수질개선
: 인공하천 4간선수로 : 04년 1,970ppm
08년 17ppm(COD 기준)
- 매년 2천여개 업체 전수조사 및 시설개선기금 300억 출연을 통해 대기 개선
: 악취민원 감소 04년 630건
08년 190건으로 2/3 감소
9) 민관협력 성공모델로 전파
공공사업 합의형성 모범사례 전파
- 문광부, 국가지속위, 중앙공무원교육원, 경기지방공사, 철도공사, 각종
지자체 등에서 벤치마킹
민관협력포럼(국무총리실 주관) 대상수상
10) 기타 주요 합의사항
상업용지
특
화
고속화도로
노선조정
구조고도화,
EIP 도입
매립장부지
이용방안
기존 상권과 연계하여 특화
- 수상 레저, 관광 기능 부여
주행성, 공원·녹지 활용성 증대
- 수변부에서 이격시켜 수변녹지
이용성 증대
기존공단 구조고도화, EIP 도입
- 전문기관 용역 및 중앙 부처 협의
폐기물 매립장 조성계획 철회
- 지역주민에게 필요한 용도
사업시행중
협의회
논의를
거쳐 확정
6. 위기와 극복노력
지자체의
탈퇴와 복귀
지자체장 선거 등 정치적 이해득실에 따라 탈퇴와 복귀선언
시민단체의 분열과
통합을 위한 노력
일부 환경단체의 가치관 차이로 개발 반대 주장
시민단체간 입장이 다름을 인정하고 차이점 이해, 설득
지자체의
이기적 태도
국책사업에 대한 대국적 이익보다 지자체의 이익만 추구
시민단체와 전문가그룹의 견제
사업자 내부의
초조함
협의회 논의가 장기화되면서 사업성 악화
 환경경영을 최우선으로 수공의 경영전략 수정
시화지속협의회가 지역사회의 중대한 거버넌스임을 인식
7. 성공요인
사전 논의
행정절차에 대한
정보 공유
다차원적 논의
회의의제와 쟁점사항에 대한 사전논의 활성화
 협의과정에서 불필요한 논쟁 방지
행정절차와 관계법령에 익숙치 않은 일반인을 위해
관계법령, 행정절차, 법정기한 등 정보 및 일정 공유
한가지 쟁점으로 논의 전체가 교착상태에 빠지는 것을 방지
참석자들의 전체적 조망, 쟁점간 연관성 파악 용이
도출 과제의
즉각적 이행
논의를 거쳐 시행결정된 사안은 바로 실천에 옮김
 시화 4간선수로 수질개선대책, 대기 전수조사 실시 등
의견 불일치
해소노력 경주
소위원회 또는 T/F팀을 운영하고, 전문기관을 통한
연구용역, 전문가 자문 등 실시
합의에 의한
의사 결정
다수결이 아닌 ‘최대한 합의 도출’ 방식으로 진행
 참석자 모두가 동의할 수 있는 대안 도출
분과와 전체회의의
유기적 결합
각 분과의 논의내용  전체회의를 통해 수렴, 조절
전체회의 발굴과제  분과회의 집중검토
전문성과 통합성의 강화
정보 공개
단순 정보가 아닌 협의진행에 필요한 정보를 일정하게 공유
회의내용의 기록 및 녹취, 회의록의 홈페이지 공개, 열람
집중 토론
반복적인 논의에 의한 시간지체와 비생산성 극복
 견해차가 크거나 평상적 논의로 검토가 어려운 사안 해결
공동 학습
핵심적 주제나 새로운 정보, 지식이 필요한 주제에 대해
관련 전문가 교육 등을 통해 당해내용 숙지 후 토론
8. 시사점-운영 측면
약속이행
지역위주
지역 자체적인
해결구도 형성
사회적
합 의
결정사항의
즉각적인 이행
의견수렴
정보공개
주민의사 확인
간담회, 세미나
책임있는
논의구도 정착
쟁점 합의
전문성 확보
최대한 합의
도출 방식
공동학습
전문가 용역
8. 시사점-성과 측면
1. 국책사업 갈등의 해결가능성
- 천성산, 새만금, 사패산, 방패장 등 대부분의 국책사업 사회적 합의 실패
2. 참여주체들의 태도와 인식의 변화가능성
- 상호 처지와 조건에 대한 이해 / 장단점에 대한 이해 / 이에 대한 배려 등
3. 민관협의체(거버넌스) 구성의 가능성
- 민관협력 포럼 대상 수상 / 모범사례에 대한 학계 연구 확산 등
4. 갈등해결의 분권적 사고
- 중앙이 아닌 지역적 관심과 조건, 현실 중시
5. 토론을 통한 갈등해결의 가능성
6. 상생을 위한 신뢰구축
공공갈등 해결의 원칙과 전략
51
공공 갈등 예방과 해결의 6대 원칙
사전 예방(豫防)의
원칙
공익(公益)과 사익
(私益)의 균형
합의(合議)에 의한
의사결정의 원리
개발(開發)과 보전
(保全)의 조화
숙의(熟議)의 원칙
참여(參與)와 공개
(公開)의 원리
공공 갈등 해결의 3대 전략
분배(分配)
의 공정성
비용과 편익의 불균형 해소
절차(節次)의
설득(說得)과
공정성
공감(共感)
형식적 절차에서 실질적 절차로
사안의 불가피성에 대한 동의
7
공공 갈등 해결의 주요 전술
이해(利害)의 차이에 주목하라
사업 추진 전에 이해의 불균형 해소에 대한 대책을 수립하라
관점(觀點)의 차이에 주목하라
생각의 차이는 설득과 논쟁을 통해 해결하라
사실(事實)의 차이에 주목하라
신뢰할 수 있는 3자에 의해 사실관계를 규명하라
정보(情報)를 공유하라
사업 내용과 행정절차를 공유하고 제도적 한계를 설명하라
논의(협상)를 통해 상생적(相生的) 대안을 찾아라
비용과 편익의 불일치를 해소하고, 일방적인 피해가 발생하지 않도록 하라
합의(合議)를 통해 결정하라
소수의견에 주목하고, 이들의 의견을 의사결정에 반영하라
분배적 공정성을 통한 갈등해소 : 소각장 건설 사례
갈등 구조의 이해
E : 시민단체
공정군(郡) 후보 A지역에 소
각장 건설 공약 후 당선
찬성 VS 반대 구조
A 지역 찬성 > 반대
A
B
공정군(郡)
C
D
B 지역 찬성 < 반대
D 지역 찬성 > 반대
C 지역 찬성 = 반대
E 집단 찬성 < 반대
구분
건설 전
건설 후
처리
외부 반출
소각. 재활용
비용
15,000원/T
10,000원/T
효과
소음, 악취, 분진
쾌적 환경 조성
A, D 입장 같으나 내용 다름
B, E 입장 같으나 내용 다름
분배적 공정성을 통한 갈등해소 : 소각장 건설 사례
편익선
E : 시민단체
비
용
과
편
익
비용선
비용 편익의 균형
B
A
B
C
편익초과
비용초과
C
D
거리
D
비
용
과
편
익
비용 편익의 균형
B
C
D 10 거리
공공갈등 예방과 해결을 위한 과제
57
갈등 예방과 해결을 위한 과제
1. 공약의 현실 가능성 재고
- 선심성 공약 포기
- 공약 선정 과정에서 사회적 영향 검토
- 공약 내용, 효과 + 갈등해소와 합의 도출 방안 제시
- 국민에게 내용뿐 아니라, 공약 실현 과정 사전 동의
58
갈등 예방과 해결을 위한 과제
기존의 프로세스
새로운 프로세스
공약 발표
공약(안)
집권
공약 이행가능성 검토
실행가능성 검토
집행
사회적 합의 도출 방안
공약 및 이행방안 제시
집권
갈등 발생, 심화
합의절차 이행
공약 포기 / 수정
신뢰 저하
집행
공약 실현
59
갈등 예방과 해결을 위한 과제
2. 갈등해결의 제도화
(1) 원론적 필요성
① 제도를 통한 갈등 해결은 국가의 본질적 기능
② 갈등해결을 위한 국가적 과제와 역할 부여
③ 갈등해결 과정에서 얻은 경험과 교훈의 체계화
④ 행정절차법 등 현 제도의 한계 보완
⑤ 갈등으로 인한 과도한 사회적 비용의 저감
⑥ 시민사회의 갈등해결 역량 강화에 기여
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갈등 예방과 해결을 위한 과제
(2) 현실적 필요성
국가, 공무원의 갈등해결 노력 회피
국가 기관 및 공무원의 갈등해결 책무 부과
갈등예방을 위한 조치 불가능
갈등 예방을 위한 사전 조치 의무화
권위적, 일방적 해결로 갈등 심화
행정 프로세스 내 갈등해결방안 제시
갈등 후유증으로 공동체 붕괴
갈등 사후 관리
갈등 해결 역량 부재
공무원, 시민사회 갈등해결 역량 강화
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갈등 예방과 해결을 위한 과제
(3) 제도화의 주요 내용
- 갈등의 제도적 예방과 해결에 대한 국가적 의지 천명
- 갈등 예방과 해결의 원칙 천명
- 국가 기관의 갈등 예방과 해결의 책무 규정
- 갈등 예방을 위한 주요 수단(갈등분석의 실시 등)
- 갈등 해결을 위한 주요 수단(협의회의 구성과 운영
등)
- 갈등 예방과 해결을 위한 국가의 지원 방안 제시
- 공무원 및 시민 사회 갈등해결 역량 강화 방안 제시
- 갈등조정의 활성화 및 조정인 양성을 위한 방안 제시
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