Presentation Marie Llorente CSTB - Les services de l`État dans l`Oise

Report
Stratégies d’acteurs et choix publicprivé en aménagement urbain
Marie LLORENTE
Club Aménagement – 22 mai 2014
PAGE 1
Les deux temps de l’intervention
1. Présentation du cadre d’analyse des modalités
organisationnelles de l’aménagement urbain :
 Question traitée et finalité opérationnelle de la
recherche-développement (réalisée en partenariat
avec T. Vilmin - LogiVille)
 Présentation simplifiée de la grille d’analyse
2. Illustration et enseignements à partir d’études de
cas d’aménagement négocié
PAGE 2
Cadre général : les stratégie
d’aménagement des communes
• Laisser faire : le diffus (marché foncier).
• Encadrer les acteurs: contraintes juridiques et
financières imposées aux acteurs pour inciter à la
mutation du tissu (« incitation réglementaire » à
travers le PLU).
• Négocier avec les acteurs (triangle): Projet plus
conséquent, porté par opérateurs privés (ou publics
en risque propre), sous-tendu par un contrat
(concession d’aménagement-ZAC, PUP) sur
finance et programme, parallèlement à la
modification du droit des sols.
• L’aménagement public : la puissance publique
fabrique le foncier équipé.
Source : T. Vilmin, 2008, « L’aménagement urbain en France, éd, du CERTU
PAGE 3
Un niveau d’intégration des opérateurs
variable selon la filière d’aménagement
Source : Llorente Vilmin, Etudes foncières n°153.
PAGE 4
Enjeux, finalité et méthode de la
recherche-développement
Questions :
 Peut-on objectiver le choix de la méthode d’aménagement publique ou
privée sur des critères économiques et non pas idéologiques ?
 Quand recourir au laisser-faire à travers le marché, à la « hiérarchie »
publique (forme organisationnelle la plus intégrée) ou à des formes
intermédiaires adossées à des contrats de longue durée (« hybrides ») ?
 Peut-on apporter des recommandations en termes de montages
contractuels pour la réalisation d’un aménagement « durable » ?
Méthodologie et finalité :
 Bâtir une grille d’analyse à partir d’un cadre théorique pertinent
 La mettre à l’épreuve sur différentes études de cas suivies dans la durée
 Outiller les opérateurs urbains
PAGE 5
Cadre d’analyse mobilisé :
la nouvelle économie institutionnelle
L’hypothèse centrale :
L’arrangement le plus efficace (marché, forme hybride ou hiérarchie) est celui qui minimise à la
fois les coûts de production et les coûts de transaction, dans un cadre institutionnel donné.
Qu’est-ce qu’une transaction ?
Une transaction est un transfert de droit (d’usage, de propriété, administratif, etc.) entre deux
unités technologiquement séparables. Toute transaction engendre des coûts.
Le concept de Coûts de transaction : ce qu’il en coûte de réaliser la transaction
-
Coûts de coordination entre les agents impliqués dans un échange et coût de recherche d’un
partenaire
Coûts d’élaboration d’un accord et des garanties qui l’accompagnent (pénalités, garanties,
sanctions…)
Coûts de négociation des contrats
Coûts liés au contrôle, au suivi de l’exécution des contrats
Coûts d’adaptation et de renégociation…
L’équivalent économique des frictions dans les systèmes physiques
 Ces coûts dépendent des attributs des transactions en jeu qui font l’objet d’une analyse
systématique dans les études de cas.
PAGE 6
Organisation d’une transaction
Organisation interne de la
transaction au sein d’uns
structure unique
(opérateur intégré public
ou privé)
Entreprise
(hiérarchie)
A
Organisation par le marché :
accord de court terme (cas du
diffus)
Forme hybride (contrat
de longue durée type
concession
d’aménagement)
Système des prix
B
A
B
PAGE 7
Déclinaison des attributs
des transaction
1- Spécificité des actifs de l’aménagement (complexité)
Plusieurs types :
 Foncier (non transportable, pollution, morcellement, nb de propriétaires,
occupation illégale…) = spécificité de localisation / (poste dépense du bilan
en général le plus élevé)
 Équipements (infrastructures non redéployables, enjeu de phasage) =
spécificité physique (poste dépense)
 Programme (types et formes des logements/recettes du bilan, locaux
d’activité, des espaces publics…) = spécificité liée à la dimension « d’intérêt
général », qualité urbaine, etc.
 Capital humain (niveau d’expertise et de compétence élevé)
 Notion d’investissement durable, non-redéployable.
 Plus la spécificité des actifs est forte, plus on cherchera à sécuriser
l’investissement associé à travers l’arrangement. La spécificité des actifs lie les
contractants (effet de « lock-in » car une rupture de la relation serait très coûteuse) :
dépendance bilatérale ou « jeu de la barbichette ».
PAGE 8
Attributs des transactions (suite)
2. L’incertitude
 Deux sources différentes = incertitude due à des perturbations
exogènes non prévisibles et incertitude comportementale ou
stratégique
• Juridique (risque de contentieux, surtout en ZAC aux stades
aménagement, PC, DUP/expro) - Economique (conjoncture,
visibilité commerciale) - Politique (changements d’orientations) Réglementaire (évolution des textes) - Institutionnelle
(estimation France domaine)
• Comportementale (opportunisme, asymétrie d’info.)
 L’incertitude est corrélée à la durée de l’opération et à la complexité
de la transaction.
PAGE 9
Attributs des transactions (et fin)
3. La fréquence :
C’est l’espérance pour un opérateur d’intervenir à
nouveau sur un territoire donné.
 Cet attribut n’est pas le plus discriminant dans le cas de
l’aménagement urbain ; toutefois, l’espérance de
revenir dans une collectivité peut être un levier pour
limiter le risque de comportement opportuniste.
 Permet d’actionner le levier de la réputation.
PAGE 10
SYNTHESE : CHOIX DE LA FILIERE
Diffus
Incitation
réglementaire
Aménagement
négocié
Aménagement
public
Spécificité des
actifs
Incertitude
Fréquence
--
--
++
-
-
+
+
+
-
++
++
--
PAGE 11
Etudes de cas
Forme hybride : urbanisme négocié
 ZAC de La Riche (Icade)
 ZAC des Hauts de Joinville (Eiffage)
PAGE 12
Etude de cas :
ZAC du Plessis – Botanique
Ville de La Riche
PAGE 13
LA ZAC DU PLESSIS-BOTANIQUE
DANS LA VILLE ET L’AGGLOMÉRATION
PAGE 14
Double reconquête :
friches industrielles et maraîchères
PAGE 15
Enjeu de couture urbaine :
un tissu très mixte
PAGE 16
Présentation
Une opération longue (concession
d’aménagement de 12 ans)
ZAC multi-site : 3 secteurs (Nord, centre,
sud) de 15,5 ha
Programme initial 120 000 m² SHON dont :
- 85 200 m² de logements (dont 15%
environ de logements locatifs sociaux)
- 5 300 m² de commerces, activités
diverses et logements spécialisés en
RDC)
- 4300 m² de bureaux
- 5300 m² d’équipements publics
- 20000 m² d’équipement universitaire
PAGE 17
Un foncier hyper spécifique
• Maîtrisé seulement à 15% par la commune, multiplicité de
propriétaires
• Des coups partis (opération Bouygues) qui fixent des prix de
référence élevés : incertitude avec les Domaines
• Des aléas qui surviennent ex-post :
- Pollution révélée par les études d’Icade : surcoût à l’acquisition des
terrains
- Constructibilité déjà déterminée (NA à règlement), programme fixé par
étude préalable, mais révision du Sdage hausse les contraintes du PPRI
en vigueur : perte de constructibilité  négociation ville – aménageur =
compensation (avenant 1)
• Avenant 1 : modif. Prog. équipements publics // pas de délégation de
l’expropriation à Icade // la Ville renonce à la garantie d’achèvement
PAGE 18
Parti d’aménagement :
actif aménagement spécifique
• Trame viaire à
reconstituer =
création de 5
nouvelles voies
(av. P. Mendès
France) + 1 place
•Principe de
surélévation des
voies dans le
secteur centre
(PPRI) ;
Imperméabilisation
des limitée aux
emprises de voirie
; noues, etc.
•Enjeu du phasage
des équipements
Ilôts existants
Ilôts projetés
PAGE 19
Un programme mixte
Implantation
commerces,
activités et
services en Rdc
, principalement
autour de la
place des
maraichers ;
autres pieds
d’immeubles
affectés au
stationnement
(logement
impossible
selon nouveau
SDAGE et futur
PPRI).
PAGE 20
Programme
mixte
175 logements sociaux répartis
sur l’ensemble de la ZAC, en 5
ou 6 lots, avec différentes
typologies
PAGE 21
Attributs des transactions
Spécificité des actifs forte :
- foncier très morcelé localement, pollué et nombreux propriétaires
- aménagement selon trame viaire à compléter et à reconstituer +
phasage délicat (spécificité temporelle)
- programme mixte avec de fortes contraintes (PPRI)
Incertitude forte :
- corrélée à la durée de l’opération et au risque de retournement
conjoncturel
- liée à la difficile anticipation des prix fonciers par les Domaines (impact
de l’environnement institutionnel)
- en revanche, incertitude politique faible et attractivité commerciale du site
Fréquence des transactions faible
PAGE 22
Gouvernance et outils
Traité de concession (procédure de ZAC) :
- contrat de longue durée (12 ans) : permet d’assurer la
continuité de la relation contractuelle
- contrat formel qui sécurise l’aménageur comme la
collectivité, mais nécessairement incomplet (rationalité limitée)
 renégociation(s) quasi incontournables, mais génère des
coûts de transaction importants, car contrat très rigide
- la dépendance bilatérale reste limitée tant que les
acquisitions foncières (et a fortiori les investissements) ne sont
pas réalisés ; cela confère une marge de manœuvre
théoriquement plus importante à l’aménageur (possibilité de
retrait).
PAGE 23
Observations
• Les évènement survenus dans la vie du contrat de concession
montrent sa vulnérabilité et par conséquent le non-alignement
avec les transactions en jeu.
• L’actif foncier est le plus spécifique et apparait clairement
comme l’attribut le plus discriminant du choix
organisationnel. On note d’ailleurs une intégration progressive
côté collectivité, qui porte in fine la maîtrise foncière (suite
avenant n°1).
• Un partage des risques « logique » : l’aménageur porte le
risque commercial, la collectivité ceux afférents à l’incertitude
réglementaire
PAGE 24
Etude de cas :
ZAC des hauts de Joinville
Ville de Joinville le Pont
PAGE 25
Centralité à proximité du RER
PAGE 26
Bâti ancien et hétérogène à requalifier
PAGE 27
Linéaire commercial à restructurer
PAGE 28
ZAC des Hauts de Joinville
Le contrat :

traité de concession d’une durée de 10 ans

signé en février 2008

avenant en 2009, suite au changement de majorité municipale
(légère modification du programme et renégociation de l’équilibre
économique de la ZAC)
Programme initial :
 35 000 m² de plancher de logements, dont 10% de logements
sociaux, une résidence étudiante (environ 60 logements) et des
activités de service.
 5000 m² de surface de plancher de commerces.
 Equipements publics : parc urbain de 3000 m², requalification des
voies et espaces existants, centre sportif et culturel, crèche, relais
d’assistantes maternelles.
 Exigences fortes en termes de DD
PAGE 29
PAGE 30
Plan masse prévisionnel
PAGE 31
Un foncier modérément complexe
• Politique foncière héritée (DPUR) qui a permis de
réaliser des acquisitions pré-opérationnelles
• Foncier maîtrisé à 30% environ par la commune
• Foncier relativement simple : pas de pollution ou autre
aléa susceptible de ralentir le chantier
• Rachat des terrains au fur et à mesure par l’aménageur :
acquisitions de l’ilot C plus complexes (prévues sur
2014)
• DUP censée figer les prix de référence du foncier
• Commerces à reloger
PAGE 32
Attributs des transactions
Spécificité des actifs forte :
- foncier moyennement complexe
- aménagement selon trame viaire existante, mais réaménagement
spécifique (rue de Paris), espaces publics et équipements publics
spécifiques + volet DD très exigent
- programme mixte et volet commercial très spécifique
Incertitude faible :
- incertitude commerciale faible : quartier attractif
- incertitude juridique modérée : deux recours
- incertitude politique faible
- incertitude technique qui affecte le coût des équipements de
superstructure
Fréquence des transactions faible
PAGE 33
Gouvernance et outils
Traité de concession (procédure de ZAC) :
- contrat de longue durée (10 ans) : permet d’assurer la continuité
de la relation contractuelle ; un avenant au changement de majorité
qui n’a pas modifié de manière substantielle l’économie du contrat
- contrat formel qui sécurise la collectivité comme l’aménageur ;
> incomplétude contractuelle minimisée au maximum par la collectivité
(assistance notariale)
> contient des modalités de contrôle et d’incitations fortes sur l’aménageur
(séquestre de 10% du montant des travaux d’équipements publics en cas de non respect
des obligations en matières de DD et de 5% de la charge foncière sur les constructions )
- la dépendance bilatérale : les coûts pour les deux parties en cas
de rupture contractuelle seraient très importants
PAGE 34
Observations
• « L’alignement » est réalisé entre les attributs des transactions et
l’arrangement organisationnel : choix du mode hybride relativement
intégré côté aménageur.
• Organisation verticale (amont-aval) qui lui permet de prendre en
charge la spécificité des actifs. Peut ainsi alimenter les sociétés du
groupe en supports foncier pour la promotion immobilière.
• Pilotage fort par la collectivité
• Les points de vigilance non traités dans le contrat :
> La prise en charge des éventuelles dépenses de contentieux
> La part des MOE d’opérations que peut prendre l’architecte en chef (éviter d’être juge et
partie)
> La proportion maximale de charges foncières que l’aménageur peut céder aux promoteurs
de son groupe
PAGE 35
Synthèse des études de cas
PAGE 36
Enjeux autour de la forme hybride
(aménagement négocié)
Spécificité des actifs et incertitude sont les
attributs les plus significatifs pour l’aménagement
urbain : transaction complexe et de long terme.
=> Double enjeu : assurer la continuité de la relation contractuelle (sécurité)
et l’adaptabilité (flexibilité)
• Sécuriser la relation contractuelle : préciser les devoirs et obligations de
chacun (classique), prévoir des engagements crédibles, à même de
réduire les pbs pouvant survenir après la signature.
• Mais l’essentiel est surtout de prévoir la manière dont on va faire évoluer
la relation contractuelle, pour favoriser son adaptation à l’environnement
changeant : il faut pouvoir assurer la flexibilité du contrat pour répondre
aux besoins d’adaptation. Suppose de continuer à investir dans la
relation, pour créer un véritable partenariat (suivre, contrôler, piloter).
PAGE 37
Enjeux de la contractualisation
 Ex-ante (avant la signature du contrat) : nécessite de chercher à réduire
les asymétries d’information (côté collectivité comme opérateur) et les
asymétries de compétences pouvant exister entre les acteurs 
permettre dans une phase ultérieure de renégocier le contrat avec des
pouvoirs de négociation les + équilibrés possibles.
 Jouer sur les différents paramètres pouvant réduire ces asymétries tels
que la réputation, la perspective de renouer un contrat, etc.
 Ex-post : la collectivité ne doit pas « abandonner » aux opérateurs
l’exécution, elle doit investir dans le suivi et le contrôle, pour nouer un
véritable partenariat.
PAGE 38

similar documents