La ristrutturazione edilizia dopo il decreto del fare

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La Ristrutturazione Edilizia dopo il Decreto
del Fare e la nuova Legge Regionale EmiliaRomagna n. 15 del 2013.
Avv. Federico Gualandi
1
La complessità del tema
 Categoria di intervento «cerniera» tra
NC e recupero dell’ esistente: difficile
compito della giurisprudenza tracciare
la linea di confine(esempio: demolizione
e ricostruzione; ricostruzione di ruderi;
modesti ampliamenti);
 Difficile
coordinamento
tra
la
Legislazione statale e Legislazione
regionale;
 E’
indubbiamente
categoria
che
progressivamente si allarga e che gode
del <favor> del Legislatore;
2
La complessità del tema
Mia tesi: si comprime lo jus edificandi e sorge quello che ho chiamato
<jus restituendi>
Diritto a «geometria variabile»: dallo jus servandi (semplice istanza
conservativa) al diritto di ricostruire edifici crollati o demoliti di cui è
possibile ricostruire la precedente consistenza.
La rottura dei «dogmi» (ricostruzione di ciò che non esiste; sfasamento
temporale tra demolizione e ricostruzione; eliminazione della
necessaria connotazione finalistica della demolizione)
Nasce una sorta di diritto ad un «bonus volumetrico»?
La ristrutturazione <di interesse pubblico>
I problemi: - quali limiti??
3
La storia (in breve)
 L’ art. 31 della L. n. 457/1978 definisce gli interventi
edilizi (per evitare che ogni trasformazione del
territorio si soggetta a concessione ai sensi della L.
n. 10/1977);
 Il dibattito pre 380/2001 tra Giudice amministrativo e
giudice penale.
 L’ art. 3 e 10 del DPR 380/2001 e la distinzione tra
RE pesante e leggera.
 Secondo la dottrina (URBANI, MANZO; etc…) nella
ristrutturazione leggera no aumento u.i., modifiche
del volume, della sagoma, dei prospetti, delle
superfici (ma contra Circ. Ministeriale 4174/2003)
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I principi
Questa Corte ha già ricondotto nell'ambito della normativa di principio in
materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i
titoli abilitativi per gli interventi edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto
11.2 del Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali
della materia le disposizioni che definiscono le categorie di
interventi, perchè è in conformità a queste ultime che è
disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al
procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative
sanzioni, anche penali. L'intero corpus normativo statale in ambito
edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare
riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di
nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un
lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri
interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria
e manutenzione ordinaria), dall'altro. La definizione delle diverse categorie
di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato.”(Corte Cost. 319/2011)
5
segue
“La individuazione analitica delle varie tipologie di interventi, effettuata all’art. 3
in una gerarchia ascendente, a seconda della incidenza sull’assetto del
edilizio e territoriale, prevale quindi sulle eventuali diverse formulazioni
definitorie contenute nei piani regolatori, nella normativa tecnica di
attuazione e nei regolamenti edilizi: si tratta di una forma di abrogazione
implicita, di cedevolezza, di prevalenza, di resistenza o
disapplicazione delle disposizioni degli strumenti urbanistici locali (lo
strumento o l’istituto al quale si ricorre può essere vario), che cedono
di fronte alle definizioni dettate dalla fonte primaria (anche se trattasi
di testo unico adottato con la forma del D.P.R.), le quali hanno un
grado di durezza e una efficacia cogente tali da prevalere su ogni altra
contraria definizione, acquistando anche la valenza di un criterio
ermeneutico generale per la intera disciplina urbanistico-edilizia su
base locale.” (Cons. di Stato, sez. IV, 678/2011)
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La giurisprudenza
TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. I, 29.06.2012 n. 463:
«dalla disciplina in materia, contenuta nell’art. 3, comma 1, del t.u. n. 380 del 2001 (“…si intendono per: a) …; b)
…; c) …; d) «interventi di ristrutturazione edilizia», gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante
un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio,
l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’àmbito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla
normativa antisismica; e)… ; f) …”) e nell’art. 10, comma 1, del t.u. n. 380 del 2001 (“Costituiscono interventi di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) …; b) …; c) gli
interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e
che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici,
ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d’uso”), si evince l’esistenza di due distinte tipologie di «ristrutturazione edilizia», l’una “con
demolizione e ricostruzione” e l’altra “con ampliamento”; la prima si connota per la conservazione di
sagoma e volumi dell’edificio originario, la seconda presenta carattere innovativo pur entro limiti tali da
non alterare gli elementi strutturali che qualificano il fabbricato preesistente (per la distinzione tra le due
figure di «ristrutturazione edilizia» v., tra le altre, TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 28 gennaio 2011 n. 260; Cons.
giust. amm. Reg. Sic. 25 maggio 2009 n. 481). Per quel che concerne, in particolare, la «ristrutturazione edilizia
con demolizione e ricostruzione», ne costituisce elemento identificativo essenziale il rispetto della sagoma
iniziale – da intendere come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro
considerato in senso verticale e orizzontale –, sicché un intervento di demolizione e ricostruzione che
non si attenesse a tale vincolo si configurerebbe come una «nuova costruzione» e non come una
«ristrutturazione edilizia» (v. Corte cost. 23 novembre 2011 n. 309).
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Il tema dell’ ampliamento
Cass. pen. Sez. III, 17.02.2010, n. 16393: Dal combinato disposto degli art. 10 comma 1
lett. c) e 22 comma 3 lett. a) d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 deriva che sono realizzabili in
seguito a <permesso di costruire> ovvero (a scelta dell'interessato) previa <denuncia di
inizio attività> (d.i.a.) interventi di <ristrutturazione edilizia> che comportino integrazioni
funzionali e strutturali dell'edificio preesistente, pure con incrementi di superficie e di
volume, purché si tratti di incrementi <limitati>, ossia tali da non configurare
apprezzabili aumenti di volumetria, poiché, qualora si ammettesse la possibilità di un
sostanziale ampliamento dell'edificio, verrebbe meno la linea di distinzione tra
<ristrutturazione edilizia> e <nuova costruzione>. Ciò comunque è consentito solo nel
caso in cui non si proceda a demolizione e ricostruzione dell'immobile: infatti, in tal
caso, l'art. 3 comma 1 lett. d) d.P.R. n. 380 del 2001, nell'estendere la nozione di
<ristrutturazione edilizia> sì da ricomprendervi pure gli interventi ricostruttivi
consistenti nella demolizione e ricostruzione, condiziona tale estensione al fatto che
<volumetria> e [<sagoma> ndr: non più dopo il DL 69/2013] debbano rimanere identiche.
In altri termini, volumetria e [sagoma ndr: non più dopo il DL 69/2013] , mentre non si
pongono come limiti per gli interventi di ristrutturazione che non comportino la previa
demolizione, devono invece rimanere identiche nei casi di ristrutturazione attuata
attraverso demolizione e ricostruzione (in tal caso, quindi, non basta la denuncia di inizio
attività, ma occorre il permesso di costruire). Cfr.: Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3456, del
25 giugno 2013
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Il tema del sedime
L’art. 1 del d.lgs. 301/2002 non richiede più l’identità dell’area di sedime tra vecchio e
nuovo edificio, né le stesse caratteristiche dei materiali impiegati nella ricostruzione.
Elimina anche l’aggettivo “fedele” che accompagnava il sostantivo “ricostruzione”.
Circolare Ministero Infrastrutture 7.08.2003, n. 4174
“… per quanto riguarda «l'area di sedime», non si ritiene che l'esclusione di tale
riferimento possa consentire la ricostruzione dell'edificio in altro sito, ovvero
posizionarlo all'interno dello stesso lotto in maniera del tutto discrezionale.
… si ritiene che debbono considerarsi ammissibili, in sede di ristrutturazione
edilizia solo modifiche di collocazione rispetto alla precedente area di sedime,
sempreché rientrino nelle varianti non essenziali, ed a questo fine il riferimento è
nelle definizioni stabilite dalle leggi regionali in attuazione dell'art.32 del Testo unico.
Resta in ogni caso possibile, nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle
disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene
allineamenti, distanze e distacchi.”
(Così anche TAR Veneto, Sez. II, 8.11.2012, n. 1362)
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Il tema del ripristino di ciò che
non c’è più
Con il termine "ripristino" s’intende, in campo edilizio, l’operazione volta ad
ottenere la ricostruzione di una cosa persa, non più esistente, di cui lo
strumento di pianificazione, come nel caso di specie pure ne ha
ritenuto corretta la riproposizione. In altri termini, quanto al suo
contenuto, il ripristino deve tendere a ricostituire lo status edilizio quo ante,
per cui il risultato finale di un siffatto intervento su un immobile non più
presente perché demolito o comunque venuto meno per ragioni svariate è
appunto la ricostruzione dell’edificio dov’era e com’era (nelle forme e
consistenza originariamente possedute dall’edificio). La disciplina
urbanistica comunale, nel caso in esame, riteneva compatibile con la
categoria del restauro e quella del risanamento l’intervento di ripristino,
sempreché però le parti originarie da ricostruirsi siano documentate in
modo "incontrovertibile", nel senso che attraverso elementi oggettivi caratterizzati dalla assoluta certezza - doveva essere comprovata la
preesistenza di quanto si voleva riedificare. Consiglio Stato, sez. IV,
18/10/2010, n. 7540).
10
segue
Il sistema aveva raggiunto una sua
(faticosa) razionalità.
In effetti, se l’ edificio manteneva la sua
configurazione planivolumetrica
(demolizione e ricostruzione), non era
tenuto al rispetto delle distanze (Cons. di
Stato, sez. IV, 21.10.2013 n. 5120)
11
Il Decreto del fare (L. n. 98/2013)
 Sopprime (nell’ art. 3 del TU) il vincolo della <sagoma>
che mantiene solo per gli immobili vincolati.
 Rimane il rispetto della volumetria preesistente.
 Si interviene anche sull’ art. 10 e 22, sottraendo all’
obbligo del PdC gli interventi qualificabili come RE che
modifichino la sagoma;
 Si stabilisce che i Comuni (entro il 30.06.2014)
individuino all’ interno delle zone A (e quelle equipollenti)
le arre in cui non è ammessa la modifica di sagoma
 Si prevede che sia ristrutturazione anche gli interventi
«volti al ripristino degli edifici, o parti di essi,
eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro
ricostruzione, purchè sia possibile accertare la
preesistente consistenza»
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La definizione di sagoma
planivolumetrica (DAL 279/2010)
Figura solida definita dall’ intersezione dei piani di tutte le
superfici di tamponamento esterno e di copertura dell’ edificio
e del piano di campagna, compresi i volumi aggettanti chiusi e
quelli aperti ma coperti (bow window, logge, porticati) e i
volumi tecnici al netto dei balconi e degli sporti aggettanti per
non più di m. 1,50, delle sporgenze decorative e funzionali
(comignoli, canne fumarie, condotte impiantistiche), delle
scale esterne aperte e scoperte se a sbalzo, delle scale di
sicurezza esterne e degli elementi tecnologici quali pannelli
solari e termici
SAGOMA: proiezione su uno dei piani verticali della sagoma
planivolumetrica
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Le innovazioni della L.R.
15/2013
Ristrutturazione di due tipi:
CONSERVATIVA (la struttura originaria
viene conservata)
RICOSTRUTTIVA (l’ edificio viene demolito
e ricostruito). A questa viene equiparata la
ricostruzione di edifici demoliti e crollati
antecedentemente
14
segue
La Ristrutturazione CONSERVATIVA può essere «pesante» (quella che nel TU si fa con PdC)
se oltre ad un insieme di opere sistematiche sull’ immobile, comporti anche AUMENTO
U.I., modifiche del VOLUME, della SAGOMA, dei PROSPETTI e delle SUPERFICI, ovvero
(per gli immobili compresi nei Centri storici e negli insediamenti e infrastrutture storiche del
territorio rurale), MUTAMENTI della DESTINAZIONE D’USO. La legge dice però che ciò
deve avvenire «in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici».
La Ristrutturazione RICOSTRUTTIVA (che comprende anche il ripristino di edifici crollati o
demoliti antecedentemente, purchè sia possibile accertare la preesistente consistenza),
hai il limite del mantenimento della STESSA VOLUMETRIA, salvo le innovazioni
necessarie per l’ adeguamento alla normativa antisismica, per l’ accessibilità, per l’
installazione di impianti tecnologici e per l’ efficentamento energetico.
Secondo la Regione, anche in questo caso possibile il CAMBIO di USO, e limitate modifiche
degli altri parametri (sedime, sagoma, numero u.i., superficie).
Se l’ intervento non rispetta questi limiti: NC.
Esempio (dalle slides E/R): - RE Ricostruttiva che preveda aumento di volume;
- R Ricostruttiva o conservativa con significative modifiche
15
I problemi.
-
Che succede per una RE «conservativa» che non risulti conforme agli
strumenti urbanistici, ma rispetti il limite delle variazioni essenziali
(esempio, ampliamento entro il 10% del volume, ma non previsto)?
-
Dato che si prevede sempre una SCIA, quale è il trattamento
sanzionatorio (reale o pecuniario)?
-
Quale il limite delle modeste modifiche (limite delle Variazioni
Essenziale? Circolare Ministero Infrastrutture 07.08.2003 n. 4174) di
sedime, sagoma e prospetti;
-
L’ ampliamento del volume entro il 10% (Cass. 19940/2012 e TAR
Toscana 1289/2012; TAR Lazio, latina, 20.02.2014 n. 155) ; se no si
perde la distinzione con la NC.
-
E’ un problema quasi filosofico (ha senso qualificare recupero dell’
esistente qualcosa che mi cambia sostanzialmente l’ esistente)?
16
segue
Non affrontato un tema rilevantissimo: rist. per L.R 15 e NC per i terzi?
(se modifico la sagoma e il sedime…..)
Com. di avvio per i terzi? E’ difficile: è SCIA…….
Non c’è un facile coordinamento con la NC (ai sensi della lettera g) è
NC l’ ampliamento dei manufatti al di fuori della sagoma esistente)
La ristr. di edifici demoliti o crollati statale, è sostitutiva del ripristino
tipologico? (per me no!)
Il FRAZIONAMENTO: è categoria intermedia?? (vedi recente Atto di
coordinamento)
Le modifiche del sedime: la tabella riepilogativa delle novità dice che
«gli interventi eseguiti senza il rispetto della sagoma e dell’ area di
sedime originarie rientrano nella categoria della ristrutturazione
edilizia»: con che limiti?
17
segue
Il tema dei “prospetti”: infatti l’ art. 10 parla ancora di “prospetti” (e
prevede il PdC). La Cassazione (Cass. Penale, n. 8669/2007) dice
che c’è ristr. pesante se viene modificato anche solo uno dei
parametri di cui all’ art. 10.
Per la dottrina (URBANI), se modifico i prospetti è RE «pesante».
Se sono autorizzato a modificare la sagoma, posso modificare anche i
prospetti? LA DAL non mi dà la definizione di prospetto (che io
intendo come la «facciata» dell’ edificio)
Le (modeste) modifiche di volume che la Legge 15 consente, sono
legittime? Modeste anche in diminuzione? vanno con SCIA o PdC?
L’ accorpamento di unità immobiliari: è RE (Cassazione penale
Sentenza, Sez. III, 06/02/2014, n. 5772).
18
segue
La delibera del C.C.: diventa il discrimine tra ciò che è
RE e ciò che è NC: è corretto che la sanzionabilità in
sede penale dipenda non da elementi oggettivi ma da
scelte discrezionali dell’ Ente Locale?
Il tema delle altezze (bisogna rispettare l’ art. 8 del DM
1444/1968 che ha il limite dell’ altezza degli edifici
circostanti: SI)
Il tema delle distanze: quali possibilità di deroga? (vedi
art. 2 bis del 380, introdotto dal Decreto del fare).
19
segue
Quid juris per l’ art. A7 ter e i cd. incrementi
premiali tipo “Piano Casa”?? Creano categorie
autonome? (come il “frazionamento”??)
Quale rapporto con il D. Sviluppo che prevede
incrementi premiali (20%) per il residenziale?
Per i Comuni che non hanno norme analoghe?
Sono ancora legittime le norme locali che
impediscono la demo-ricostruzione?
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La Regione dice….
Parere del 15.05.2014 pg 0209517 al Comune di Forlì.
«Possono quindi essere ricondotti alla ristrutturazione
edilizia anche interventi che incidono sugli elementi
strutturali e tipologici degli edifici, come gli interventi che
hanno effetti sul volume esistente che può essere
ridotto, trasformato e anche aumentato, sempre che
si tratti di modesto incremento per rispettare la
distinzione tra RE e nuova costruzione. Pare quindi che
la modifica della cubatura, ammessa dalla norma, possa
avere affetti anche sull’ area di sedime (e sull’ indice
della superficie coperta) che a seguito dei lavori può non
coincidere con quella originaria».
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Il grande tema della ricostruzione di
edifici demoliti o crollati
Quali limiti temporali e «fisico-morfologici»?
Non si rischia la cementificazione del territorio soprattutto in quelle Regioni
(come la nostra) che hanno archivi storici molto forniti e ben tenuti?
E’ un diritto che si prescrive? no
Sono possibili modifiche di sagoma Sembrerebbe di si….Quale controllo da
parte dell’ Autorità preposta alla tutela dei beni culturali?
Non dovrebbero essere possibili ampliamenti (anche modesti) di volume.
E’ ammessa anche la ricostruzione di demolizioni abusive (es. demolizioni
operate su immobili soggetti a restauro), dato che oggi la ricostruzione è RE
e non NC?
Portando tutto a SCIA, chi accerta la preesistente consistenza? Il tecnico del
privato? Valutazione preventiva? La Cassazione penale (come si vedrà)
parrebbe prevedere il rilascio di un PdC…..
Tema marginale ma non troppo: quali oneri? Tutti o solo un conguaglio?
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La prima giurisprudenza
Cons. di Stato, sez. III, 20.11.2013 n. 5488
Ai sensi della successiva lettera e) sono «interventi di nuova costruzione, quelli di trasformazione
edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti.
Sono comunque da considerarsi tali: e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati,
ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli
interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6) ….». Sulla base di tali definizioni la
giurisprudenza ha chiarito che, nell'ambito delle opere edilizie, la semplice ristrutturazione si
verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale, all'esito degli stessi, rimangano
inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura,
mentre è ravvisabile la ricostruzione allorché dell'edificio preesistente siano venute meno, per
evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l'intervento si traduce nell'esatto
ripristino delle stesse operato senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni
dell'edificio, e, in particolare, senza aumenti della volumetria né delle superfici occupate in
relazione alla originaria sagoma di ingombro. In presenza di tali aumenti, si verte, invece, in
ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, anche ai fini del computo delle distanze rispetto
agli edifici contigui come previste dagli strumenti urbanistici locali (Consiglio di Stato, Sez. V, n.
3221 dell’11 giugno 2013). Si è quindi precisato che il concetto di ristrutturazione edilizia, per
quanto riguarda gli interventi di ricostruzione e demolizione ad essa riconducibili, resta distinto
dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella
ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (Consiglio di
Stato, Sez. IV, n. 3278 del 13 giugno 2013).
23
La Regione dice…
Parere PG 0209512/2014 al Comune di Forlì.
La norma statale:
Ha abrogato la lettera e) dell’ allegato;
Ha abrogato l’ art. 17, comma 1, lettera b) della Legge
Integrato la lettera f) dell’ allegato con un’ ulteriore tipologia.
«Si deve ritenere che la definizione statale sia da interpretare nel senso
di qualificare un intervento ricostruttivo come di ristrutturazione
edilizia nel caso in cui il manufatto non sia più fisicamente
individuabile nella sua volumetria e dunque sia da tempo crollato o
demolito e ne sia però dimostrata la preesistenza con una
documentazione dalla quale possano essere accertato gli essenziali
parametri edilizi».
24
segue
Con la conseguenza che la ristrutturazione edilizia può essere attuata attraverso la
demolizione e la successiva ricostruzione di un fabbricato, ma in tale ipotesi il nuovo
edificio deve essere comunque del tutto fedele a quello preesistente, perché in caso
contrario si realizza una nuova costruzione (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3056 del 4
giugno 2013).
Né si può giungere a diversa conclusione sulla base delle modifiche di recente apportate al
T.U. dell’edilizia dal decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni,
dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 (cd decreto del fare), tenuto conto, in primo luogo, che tali
modifiche sono successive alla vicenda in esame e quindi alla stessa non sono applicabili.
Peraltro, pur avendo il legislatore modificata la lettera d) del citato comma 1 dell’art. 3 del T.U.
dell’edilizia, considerando (ora) fra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche gli
interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quella
preesistente», senza fare più riferimento al rispetto della sagoma precedente, resta fermo
che deve sempre considerarsi nuova costruzione «la costruzione di manufatti edilizi
fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della
sagoma esistente» (lettera e.1 del comma 1 dell’art. 3 del T.U.) e resta ferma quindi la
necessità del rilascio del permesso di costruire quando l’immobile ricostruendo ha
una diversa sagoma ed occupa anche una diversa area di sedime.
25
segue
Solo con la recente modifica apportata al citato art. 3 del DPR 6 giungo 2001 n.
380 dall’ art. 30 della legge n. 98 del 2013 è stata introdotta la possibilità di
qualificare come ristrutturazione anche interventi che modifichino la sagoma
dell ‘edificio esistente o che comportino attraverso la loro ricostruzione il
<ripristino> di edifici “eventualmente crollati o demoliti”. (…) La previsione
contenuta nel citato art. 30, infatti, consente di procedere a ristrutturazione
di edificio crollato o demolito a condizione che “sia possibile accertarne la
preesistente consistenza”. La norma non chiarisce attraverso quali
strumenti detto accertamento possa o debba essere compiuto, ma la
Corte considera indubitabile che il sistema in vigore escluda che si
possa ricorrere a fonti non documentali o comunque prive dei caratteri
di certezza e verificabilità. Depone per questa conclusione tutta la
disciplina che regola il procedimento che conduce al permesso di
costruire”. (Cassazione
penale, sez. III, 07.02.2014 n.
5912)
26
segue
TAR Toscana, 21.03.2014 n. 567
In tema di <ricostruzione dei ruderi> la Sezione si è recentemente espressa con la sentenza n. 1560 del 12
novembre 2013, nella quale è stato richiamato l’orientamento giurisprudenziale prevalente secondo cui,
ai fini della sussistenza dei presupposti per la demolizione e ricostruzione (come “ristrutturazione
edilizia”), è necessario che l’edificio esista, con strutture perimetrali, orizzontali e di copertura, con il
risultato che si ha invece intervento di “nuova edificazione” in caso di ruderi, allorquando non si disponga
di elementi attuali sufficienti a dimostrare le dimensioni e le caratteristiche dell’edificio da recuperare.
Nella presente controversia, tuttavia, parte ricorrente richiama la nuova disciplina introdotta del decretolegge n. 69 del 2013 (convertito in legge n. 98 del 2013), che ha sul punto modificato l’art. 3, comma 1,
lett. d) del DPR n. 380 del 2001, cioè la norma che definisce l’istituto della <ristrutturazione edilizia>; a
seguito di tale modifica rientrano nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi edilizi “volti al ripristino
di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia
possibile accertarne la preesistente consistenza”; parte ricorrente ritiene che nella specie sussistano i
presupposti per assentire l’intervento edilizio richiesto alla luce della nuova definizione normativa della
ristrutturazione edilizia. Ma la tesi di parte ricorrente non convince. Da un primo punto di vista è
vero che la nuova disciplina della <ricostruzione dei ruderi>, sposta fattispecie che in passato
sono state fatte rientrare negli interventi di “nuova edificazione” nell’ambito delle
“ristrutturazione edilizia”; tuttavia ciò avviene a precise condizioni previste dalla norma e cioè
laddove si voglia ricostruire un immobile crollato o demolito del quale “sia possibile accertare la
preesistente consistenza”.
27
Segue
Dunque non è sufficiente che si dimostri che un immobile è esistito e che attualmente risulta crollato per potere accedere alla sua
ricostruzione come “ristrutturazione edilizia”, ma è necessario che in concreto si dimostri non solo il profilo dell’an (che un
certo immobile attualmente crollato è esistito) ma anche quello del quantum (che cioè si dimostri l’esatta consistenza
dell’immobile preesistente del quale si richiede la ricostruzione); il risultato è che se invece si riesce solo a dimostrare che in
un certo luogo vi era in passato un immobile oggi demolito, ma non si riesce a dimostrarne la consistenza, la sua rinnovata
edificazione deve essere inquadrata come “nuova costruzione”. Dimostrare la “preesistente consistenza” vuol dire,
come anche parte ricorrente ammette, dar conto della “destinazione d’uso e [del]l’ingombro planivolumetrico
complessivo del fabbricato crollato”, profilo quest’ultimo che richiede certezza in punto di murature perimetrali e di
strutture orizzontali di copertura, ai fini del calcolo del volume preesistente occupato dal fabbricato crollato. Nel
caso in esame elementi fattuali aventi un qualche grado di certezza sull’effettivo ingombro planivilumetrico dell’edificio
preesistente non ci sono. Nel ricorso e nella relazione tecnica allegata all’istanza di permesso di costruire (doc. 2
dell’Amministrazione) si dice apertamente che l’immobile che si intende ricostruire non solo è crollato, ma è “non più
identificabile dai resti”. La documentazione che parte ricorrente ha prodotto in sede procedimentale e anche quella
aggiuntiva prodotta in giudizio, se danno conto della certa preesistenza dell’immobile di cui si chiede la ricostruzione non
consentono di ritenere accertata la sua effettiva consistenza; se dubbi suscita l’individuazione delle dimensioni in pianta
dell’edificio, che dovrebbero ricavarsi da una vecchia mappa catastale e da un estratto del c.d. Catasto Leopoldino (atti che
non consentono di ricavare elementi quantitativi certi), sicuramente inidoneo risulta il calcolo dell’altezza dell’edificio crollato;
quest’ultimo elemento (altezza dell’edificio) è infatti ricavato da parte ricorrente applicando, ad una foto aerea del 1965, la
c.d. “teoria delle ombre”, cioè uno studio che stima le altezze degli immobili dal confronto tra le ombre dei vari edifici,
ricavabili dalla foto, alcuni dei quali ancora esistenti: come l’Amministrazione ha ben argomentato nella relazione tecnica del
27.2.2014 (doc. 13 del deposito dell’Amministrazione), si tratta di calcoli con margine di errore molto alto (sino a 8 metri) e
quindi con attendibilità assai ridotta, stante il fatto che si utilizza una foto scattata a 2.800 metri di quota e in scala 1: 20.000,
con il risultato che essa non risulta idonea ad integrare la previsione normativa che richiede che sia “accertata” la
preesistente consistenza dell’immobile.
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segue
TAR Toscana 156/2014: «la tesi dell’intervento composito e della doppia
qualificazione giuridico-edilizia dell’unitaria operazione edificatoria non
convince. Nel caso in esame siamo in presenza di un unico intervento
edilizio che si sostanzia nella demolizione di un fabbricato
preesistente e nella edificazione di nuovo edificio, parzialmente
diverso dal precedente; la qualificazione giuridica di tale operazione
deve quindi essere unitaria, con sussunzione in una della categorie
normative d’intervento edilizio contemplate dalla legislazione vigente,
senza che possa effettuarsi una artificiosa separazione della parte del
nuovo edificio che ripropone le caratteristiche del precedente (per ricondurla
alla categoria della <ristrutturazione edilizia>, a sottolineare la connotazione
conservativa rispetto alla identità architettonica della pregressa
edificazione) rispetto alla ulteriore porzione del medesimo edificio avente
connotati innovativi, ricondotta alla <sostituzione edilizia> e quindi
qualificata come nuova edificazione>
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Un esempio delle difficoltà….
(TAR Lombardia, BS, 948/2013)
Gli abusi contestati dal Comune sono di quattro tipi: (1) modifica della copertura, con
trasformazione del tetto a due falde in tetto a falda unica; (2) aumento dell’altezza massima della
copertura di circa 20 cm, senza creazione di nuovo volume; (3) modifica dei tramezzi interni,
senza creazione di nuova superficie; (4) coibentazione delle pareti perimetrali mediante
l’applicazione di pannelli sul lato esterno;
(b) per quanto riguarda la forma del tetto, mentre la semplice sostituzione delle tegole e della
struttura portante costituisce manutenzione straordinaria ex art. 3 comma 1-b del DPR 380/2001
(opere e modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici), la
modifica della falda rientra nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3 comma 1-d
del DPR 380/2001 (insieme sistematico di opere con eliminazione, modifica o inserimento di nuovi
elementi);
(c) occorre precisare che dopo i chiarimenti normativi introdotti dall’art. 30 comma 1-a-c del DL 21
giugno 2013 n. 69 gli interventi edilizi comportanti modifica della sagoma costituiscono
ristrutturazione solo per gli edifici sottoposti a vincolo paesistico. Nel caso in esame un simile
vincolo non è segnalato. Si ritiene tuttavia che l’intervento di modifica della falda debba rimanere
qualificato come ristrutturazione, in quanto non incide soltanto sulla sagoma dell’edificio ma
implica l’utilizzo di un nuovo elemento architettonico (il passaggio alla falda unica);
30
segue
(d)
non si tratta però di ristrutturazione pesante ex art. 10 comma 1-c del DPR 380/2001. La variazione della
forma della falda è normalmente una conseguenza delle soluzioni costruttive scelte per il resto dell’edificio. In
particolare, se l’intervento che trasforma l’edificio determina una nuova distribuzione dei volumi e quindi una nuova
fisionomia complessiva del fabbricato, la modifica della falda è da classificare come ristrutturazione pesante non
per sé ma in connessione con il resto delle opere. Quando invece il disegno della falda viene modificato per dare
alla copertura una linea o un’inclinazione più funzionale, senza incidere su altre parti dell’edificio, siamo ancora di
fronte a una ristrutturazione, perché viene utilizzato un nuovo elemento architettonico, però si tratta di
ristrutturazione leggera (categoria individuabile per residualità dal confronto tra l’art. 3 comma 1-d e l’art. 10
comma 1-c del DPR 380/2001);
(e)
in questo quadro, un modesto incremento dell’altezza massima della copertura non assume alcun rilievo, purché
non si trasformi in maggiore volume a disposizione del fabbricato (altrimenti si presenterebbe la situazione ex art.
10 comma 1-c del DPR 380/2001) e non vi siano interferenze con i diritti dei terzi. Entrambe le condizioni, per
quanto emerge dagli atti di causa, risultano rispettate;
(f)
una volta qualificato l’intervento abusivo come ristrutturazione leggera, è applicabile la procedura di
regolarizzazione prevista dall’art. 37 del DPR 380/2001, con pagamento di una sanzione pecuniaria (v. TAR
Brescia Sez. I 1 dicembre 2009 n. 2379). Spetterà agli uffici comunali valutare se la situazione concreta si debba
inquadrare nella regolarizzazione in presenza di conformità urbanistica ai sensi del comma 4 o, al contrario, nella
regolarizzazione in assenza di conformità urbanistica ai sensi del comma 1 della predetta norma (v. TAR Brescia
Sez. II 16 gennaio 2013 n. 37);
(g)
per quanto riguarda la modifica dei tramezzi interni, poiché non vi è stata creazione di nuova superficie (e quindi
non sono stati modificati i parametri urbanistici), l’intervento deve essere qualificato come manutenzione
straordinaria ai sensi dell’art. 6 comma 2-a del DPR 380/2001. Di qui l’inapplicabilità delle misure ripristinatorie
previste dall’art. 33 del DPR 380/2001;
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Conclusioni
Confini assolutamente «mobili».
Probabile moltiplicazione del «contenzioso»
e fase di incertezza molto lunga, con
soluzioni «caso per caso»
E’ l’esatto opposto di una esigenza di
SEMPLIFICAZIONE, CERTEZZA e
UNIFORMITA’ delle regole……….
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