Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel

Report
JAN FRIDTHJOF BERNT:
KOMMUNELOVENS FØDSEL,
OPPVEKST OG FREMTID
Foredrag på
«Kommuneloven 20 år»
Jubileumskonferanse 25. september 2012
Hotell Bristol Oslo
SLEKTSTAVLEN


Kommuneloven av 1992 femte generasjon kommunelover
1837: Formannskapslovene










«Amtsformannskap» for landkommunene
1921 Nyskrevne kommunelover
1938 Konsolideringslover – særlig om økonomistyring
1954 Sammenslåing av de to lovene
1961 Egen fylkeskommunelov
1974 Direkte valg til fylkestinget
1976 Egen fylkeskommunal administrasjon under
fylkesrådmann
1977 Direkte fylkesskatt
1980 Hjemmel for delegasjon av avgjørelsesmyndighet til
rådmannen
1985 Forsøkslov om kommunal parlamentarisme
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
2
ØNSKET OM ET NYTT BARN
Behov for opprydding og modernisering
 Gjennomgang av intern struktur og
beslutningsprosesser

 Fornyet
behandling, delegering, intern kontroll,
parlamentarisk styringsform

Gjennomgang av reglene om statlig tilsyn og
kontroll
 Mindretallsanke,
25.09.2012
godkjenning, lovlighetskontroll
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
3
UNNFANGELSEN
1987: Oppnevning av lovutvalg
 Målsetting:



«en lovgivning som sikrer og fremmer de grunnleggende
verdier ved det kommunale/fylkeskommunale
selvstyret»
Men utelukkende en revisjon av de rent
administrative rammene
Hovedrevisjon av Kommunestyreloven av 1954
 Vurdere felles lov for kommuner og fylkeskommuner

Ikke kommuneinndeling, funksjonsfordeling eller
økonomiske rammebetingelser
 Og tidsramme for utredningen to år

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
4
FØDSELEN – ET PENT OG GANSKE VELTILPASSET BARN
– MED EN LITT URYDDIG HALVBROR

En oppdatering og modernisering av den
eksisterende styringsmodell
 Rendyrking
av «to-søylemodellen»
 All politisk kompetanse ligger hos kommunestyret
 All administrativ styringskompetanse hos
administrasjonssjefen - rådmannen
 Alle andre fungerer i kraft av delegeringsvedtak

Men også kommunal parlamentarisme
 En
krevende hybrid av to ulike styringsmodeller – den
kommunale og den statlige
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
5
FYLKESKOMMUNEN
Felles regler for kommuner og fylkeskommuner
 Ingen ytterligere utredning av
fylkeskommunens rolle og innordning i
styringssystemet
 Ingen utredning av forhold mellom
fylkeskommune, fylkesmann og kommune
 Fylkeskommunen er stadig i spill
 Ikke tema i det følgende

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
6
ØKONOMISTYRINGEN
Oppdatering av reglene om budsjettprosedyre og
budsjettets bindende virkning
 Forsøk på å oppdatere langtidsbudsjettet fra rapport
til et styringsinstrument – en «økonomiplan» abortert



Krav om at denne skulle «legges til grunn» ved
utarbeidelsen av årsbudsjett, strøket ved lovrevisjon i
2000
Regler om betalingsinnstilling og tilsynsnemnd
Vedtas av kommunestyret med melding til fylkesmann
 Men alle slike vedtak har så langt blitt stoppet ved
lovlighetskontroll
 I stedet har vi fått en utvidelse av grensen for hvor mange
år et underskudd kan dekkes inn over

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
7
STATLIG KONTROLL
Reglene om mindretallsanke strøket
 Kraftig sanering av bestemmelsene om statlig
godkjenning av vedtak
 Bestemmelsen om automatisk lovlighetskontroll
av kommunestyrets vedtak strøket
 I stedet lovlighetskontroll etter klage fra
kommunestyremedlemmer, eller av eget tiltak
 Nå ROBEK-systemet med utvidet statlig kontroll
og godkjenning for kommuner med underskudd

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
8
SÆRLOVFORVALTNINGEN



Styrking av prinsippet om at all kommunale virksomhet
skal skje innenfor rammen av Kommuneloven
Sanering av særlovbestemmelsene om særskilte
folkevalgte organer eller egen særlovforvaltning
 Gjennomført ved «Kommunelovtilpasningsloven» 1993
Forslag om at alle forvaltningsklager over kommunale
vedtak skulle gå til egen kommunal klagenemnd
 Før bare klagerett der fastsatt i særlov, til statlig organ
 Disse særordningen ble opprettholdt, i strid med
Kommunelvoutvalgets anbefaling
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
9
OPPVEKSTEN – FOR MYE ANSVAR FOR EGEN
LÆRING?
Stor frihet for kommunene ved organisering av
både folkevalgte organer og administrasjon
 Forventning om systematisk
organisasjonsutvikling gjennom KS, ikke innfridd
 Problematisk oppfinnsomhet for å unngå åpne
møter
 Problematisk oppfinnsomhet for å komme rundt
regler om kjønnsmessig balanse
 Stor praktisk og rettslig utsikkerhet om delegering

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
10
KOMMUNELOVENS - OG
KOMMUNALDEMOKRATIETS – FREMTID
Et løpende og omfattende lovrevisjonsarbeid siden
1992 avspeiler tre sett hovedutfordringer for
kommunal organisering og kommunaldemokratiet:
 Kommuneloven gir bare regler om et lite utsnitt av
de rettslige problemstillingene kommunene møter
i sin virksomhet
 Spenningen mellom kommunen som lokalpolitisk
beslutningsarena og statlig styringsønske
 Spenningen mellom kommunen som lokalpolitisk
beslutningsarena og kommunen som
tjenesteytende forvaltningsnivå

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
11
ETT UFULLSTENDIG SETT REGLER
FOR ULIKE ROLLER

Kommunelovgivningen utformet med sikte på disponering av
økonomiske ressurser til løsning av fellesoppgaver og
lovpålagt eller selvvalgt tjenesteyting overfor borgerne


Økende innslag av myndighetsutøving i snevrere forstand, og
velferdsstatlig rettighetslovgivning, forankret i særlov


Dette er kjerneområdet for det tradisjonelle kommunale selvstyre
Utøvd under statlig kontroll. Dette skaper uklare kompetanse- og
ansvarsforhold
Stort volum av privatrettslige disposisjoner

Kommuneloven gir i liten grad veiledning om forholdet mellom på
den ene siden lovens materielle krav til kommunal
økonomiforvaltning og regler om personell kompetanse, og på
den andre privatrettslige prinsipper om legitimasjon for den som
opptrer på vegne av sammenslutninger, og økonomisk ansvar for
vanhjemmel
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
12
KOMMUNALT SELVSTYRE
OG NASJONAL POLITIKK

Kommunens virksomhet etter særlovgivningen under
statlig styring og kontroll



Ikke realistisk med en reversering av dette
Ansvaret for kvaliteten av lokale velferdsstatlige
tjenester havner i Oslo


Kommunestyrenes rolle i hovedsak administrativ
Større svikt og ulikhet tolereres bare for de mest
ressurssvake gruppene – I første rekke
sosialhjelpmottakere og bostedsløse
Brytning mellom lokalpolitikk og statlig kontrollapparat, i
første rekke ved miljøvern og arealforvaltning

Hvorfor legge beslutningsmyndighet til lokale organer hvis
fylkesmannen har generell overprøvingsmyndighet?
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
13
DEMOKRATI OG ØKONOMISKE
RAMMEBETINGELSER
Alle kommuner bruker høyeste skattøre for
inntektsskatt
 Avgifter og gebyrer bundet til et selvkostprinsipp
 Eiendomsskatten tung symbolsak i noen kommuner,
men av begrenset betydning for handlingsrommet
 Under 40 % av de kommunale inntekter kommer fra
egen beskatning
 Overføringsbasert finansiering undergraver det
politiske ansvaret overfor velgerne


Vanskelig for velgerne å se når svikt skyldes uforsvarlig
ressursbruk og når den skyldes for trange
rammebetingelser
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
14
FRA LOKALPOLITISK BESLUTNINGSARENA TIL TJENESTEYTENDE
FORVALTNINGSNIVÅ?
1837 Formannskapene folkevalgte organer uten
egen administrasjon
 1954 En kommunal administrasjon dimensjonert
for å forberede og saker for og iverksette vedtak av
folkevalgte organer
 2012 En stadig større del av den kommunale
virksomhet ren tjenesteyting eller
forvaltningsmessige beslutninger, uten folkevalgt
medvirkning
 Politiske valg blir en stadig mindre del av
kommunens virksomhet

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
15
KOMMUNEINNDELING ETTER ET UTVIDET OLE
BRUM-PRINSIPP?
Tre ulike forventinger til kommunene
 Arena for lokale valg og prioriteringer
 Effektiv administrasjon av tjenester og
virksomhet
 Ivaretakelse av overordnede politiske mål
 Åpenbart at det ikke finnes noen universell
modell for inndeling og organisering som
passer like godt for alle disse tre funksjonene

25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
16
NOEN VALG SOM MÅ TREFFES

Ønsker vi kommuner der velgerne ser seg kunder eller
som borgere?



Hvor viktig synes vi det er å opprettholde
generalistkommunen?


Kunden er opptatt av hva han får, borgeren av helheten i og
konsekvensene av de valgene som tas
Kommunesammenslåinger vil kunne forsterke en slik utvikling
Interkommunalt samarbeid og særlig samkommuner vil kunne
føre til en «avskalling» av oppgaver til et ganske selvgående
styringsnivå
Hvis dette er en ønsket utvikling, bør ikke Stortinget ha en
mening om hvilke oppgaver som bør eller ikke bør utskilles
på denne måten?
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
17
EN NYTT KOMMUNALDEMOKRATIUTVALG




Nødvendig å bringe sammen en kritisk og helhetlig vurdering
av:
Kommuneinndeling
Kommunale oppgaver
Opprettholdelse, etablering av og oppgaver for andre ikkestatlige beslutningsnivåer


Statlig styring og kontroll med kommunene



Interkommunale organer, samkommuner, fylkeskommuner,
regionorganisering
Bør denne rendyrkes som en ren lovlighetskontroll ved
uavhengige forvaltningsorganer?
Så kan vi lage en ny kommunelov tilpasset det man har
kommet frem til om disse spørsmålene
Kommunaldemokratiet er for viktig til få fortsette å drive
rundt i tilfeldige politiske vindkast
25.09.2012
Jan Fridthjof Bernt: Kommunelovens fødsel, oppvekst og fremtid
18

similar documents