발제_박순애 서울대교수

Report
서울시 민간위탁 현황과 발전방향
박순애
서울대학교 행정대학원
2012. 5.22
목차
2/20
Ⅰ
민간위탁 개념 및 결정요인
Ⅱ
서울시 민간위탁 현황
Ⅲ
서울시 민간위탁 주요 쟁점
Ⅳ
서울시 민간위탁 사례 분석
Ⅴ
민간위탁 제도 개선 방향
본 자료의 무단전제나 복제를 금합니다
Ⅰ.민간위탁의 개념 및 결정 요인
1. 민간위탁의 개념
 정부가 생산하여 공급하던 공공 서비스를 정부대신 민간기관이 소비주체
인 주민에게 공급하는 형태(Savas, 1987)
 정부기관과 민간부문 간 계약을 통해 정부가 수행하던 제품조달이나 서비
스를 민간부문이 대신 제공하는 것(Kelman, 2002)
 정부가 서비스의 공급자인 민간기업 혹은 비영리조직을 지정하여 정부 대
신 특정 서비스를 제공하게 함. 정부는 공급결정자로서 서비스제공에 대
한 관리 ,감독 기능을 수행하고, 민간은 서비스의 생산 및 전달자가 됨
(박순애, 2009)

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각종 법령 또는 조례·규칙에서 정하는 지방자치단체장의 권한에 속하는
사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지
아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와
책임하에 행사하도록 하는 것(서울시, 2012)
(출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 4-5)
Ⅰ.민간위탁의 개념 및 결정 요인
2. 민간위탁의 결정 요인
1) 경제적 요인




재정적 압박 (Brudney et al., 2004)과 비용절감 (Jang et al., 2004)
서비스 특성과 시장경쟁성에 따라 민간위탁의 성과 결정 (Johnson et al., 2004)
민간이 공공부분에 비해 효율성을 가지고 있다는 믿음에서 출발 (박순애, 2009)
그러나, 위탁업자의 선정 과정에서 기존의 직영체제에서는 존재하지 않았던 협
상과 검색, 정보 수집과 같은 과정에서 거래비용 발생 (Boardman et al., 2004)
2) 행정적 요인


니스카넨의 예산극대화 이론: 관료들은 권력극대화를 위해 소속부서의 예산규모
를 극대화 (Lember, 2004)
파킨스의 법칙: 관료들은 관할권 규모를 확대하려는 노력을 기울이게 되고, 이로
인해 더 많은 위탁을 하게 됨 (O'toole et al., 2004)
3) 정치적 요인


4/20
자유보수주의적 정치성향이 민간위탁을 하고자 하는 동기에 영향을 줌
(Pallesen, 2004)
행정가와 다른 형태의 의사결정과정을 하는 정치인의 영향에 의해 위탁여부가
결정됨 (박순애, 2009)
(출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 8-10)
Ⅱ. 서울시 민간위탁 현황
1. 서울시 민간위탁 제도
1) 민간위탁 사무의 기준(조례 제4조)
(1) 단순 사실행위인 행정작용
(2) 능률성이 현저히 요청되는 사무
(3) 특수한 전문지식·기술을 요하는 사무
(4) 그 밖에 시설관리 등 단순행정 관리사무
2) 민간위탁 제한 영역
(1) 주민의 권리·의무 및 의식주 생활에 직접적으로 영향을 미치는 사무
(2) 법적 근거 등 합리적 사유가 없는 사회·공익서비스 분야의 사무
(3) 위탁 시 지나친 수익성 추구로 공공성을 저해할 우려가 있는 사무
3) 수탁기관 선정: 법인‧단체 또는 기관이나 개인(조례 제2조 2호)
공개모집 원칙(조례 제8조 제2항)
4) 위탁기간: 3년 이내(조례 제11조), 재계약 심의를 통해 연장가능
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Ⅱ. 서울시 민간위탁 현황(계속)
2. 서울시 민간위탁 사무현황
1) 유형별 현황
예산지원형
구분
계
수익창출형
소계
시설
사무
건수
374
319
205
114
55
예산 (억원)
9,215
9,215
6,726
2,489
-
2) 수탁기관 별 현황
市 투자
정부
市 지원
출연
자치구
기관
기관
산하기관
사단
법인
재단
법인
사회
복지
법인
특별법인
일반 개인,
(의료,
기업 단체 등
학교등)
구분
계
건수
374
78
12
13
69
31
56
28
76
11
예산(억원)
9,215
5,634
153
197
384
411
508
283
1,646
4
3) 재계약 위탁기간별 현황
6/20
구분
계
10년 미만
10년 이상
재계약
174건
106건 (60%)
68건 (39%)
Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항
1. 시(市) 투자출연기관 위탁 사무에 대한 공개경쟁

투자출연기관 위탁사무 현황
① 사무건수: 78건(총 374건 중 21%)
② 예산: 5,634억원(총 9,215억원 중 61%)

개선필요성 : 시(市) 산하 투자출연기관에 위탁되는 다수 사무들에 대
해
민간부문에도 기회를 주고 경쟁을 통한
사무 효율성 제고 필요

개선방안
① 투자출연기관 고유사무와 위탁사무의 업무중복 여부를 진단한 후,
고유사무로 전환이 가능한 위탁사무는 고유사무로 전환
② 위탁사무로 결정된 사무에 대하여는 정당한 사유가 없는 한 공개모
집방법으로 수탁기관 선정유도
③ 수탁기관 적정성 심의를 위한 민간위탁운영평가위원회 심의 시 공
개모집원칙을 강화
7/20
Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항
2. 서울시 민간위탁사무 위탁기간 적정성

필요성: 단기 위탁기간 사무의 경우 수탁기관이 그 사무 운영에 집중하
기 어려우므로, 검증된 사업에 대해서는 장기 위탁방안 검토 필요

위탁기간 현황: 3년 이내(조례 제11조)
구 분
8/20
단기위탁기간
<위탁기간별
장단점 비교>
장기위탁기간
장점
▸ 경쟁을 통한 효율성 도모
▸ 부실한 운영시 빨리 교체가 가능
▸ 운영실적이 우수한 경우 재계약 심
의를 통하여 재계약하거나, 공개경
쟁으로 재선정될 수 있어 운영의 안
정화가 가능함
▸ 수탁기관과의 신뢰를 구축 및 안정적
운영 가능
▸ 市와 장기적 비전을 공유하며 초기 투
자를 유도 할 수 있음
▸ 5년 이내에서 사무성격에 따라 유연하
게 계약기간 설정 가능
단점
▸ 수탁기관의 신뢰를 바탕으로 형성
될 관리계약 관계가 손상될 위험
▸ 시설투자 등 수탁기관의 투자유도
에 어려움
▸ 사무의 특성을 반영한 계약기간 설
정이 어려움 (유연성의 부족)
▸ 행정편의주의로 인해 무분별하게 장
기 기간이 체결될 가능성 있음
▸ 경쟁성이 약화될 가능성이 있음
▸ 시설의 사유화,특혜논란
▸ 부실한 운영시 장기간 계약으로 교체
가 어려움
Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항
3. 서울시 수탁기관 근로자의 고용안정성 확보 방안

서울시 민간위탁 수탁기관의 근로자 현황
① 총 근로자 수: 13,348명
② 비정규직 근로자 수: 3,297명(25%)

개선방안
① 정규직 비율, 근로형태 등 근로조건항목을 수탁기관 선정기준에 포함
- 수탁기관 변경시 근로자 고용승계 대상기관 우대 등 수탁기관의 근
로자 고용안정성 확보 노력을 수탁기관 선정시 반영(시행규칙)
② 위탁사업 추진시 근로자 수, 인건비 등 위탁사업비 원가계산에 적정
사업예산 편성 지원 : 과다 예산편성 가능성
- 근로자수, 근로시간, 급여 등 근로조건 보호를 위한 사회적 비용 고려
- 근로자조건 이행 실태 등 고용 안정화를 위한 주관부서의 지도감독
철저
9/20
Ⅲ. 서울시 민간위탁 주요 쟁점사항
4. 수탁자 선정 기준 개선
1) 서울시 민간위탁 수탁자 선정방식
 수탁법인은 적격자심의위원회 심의를 통해 선정
 선정 시 수탁자의 공신력, 재정능력, 사업수행 능력 등을 종합 심사
2) 수탁자 선정기준의 문제점
 수탁기관 선정기준이 규모가 크고 공신력 있는 수탁기관이 유리
- 수탁자의 공신력, 재정능력, 사업수행능력 등을 주로 심사하여 선정
- 수탁시설의 유력 수탁기관 집중으로 인해 참신하고 역량있는 수탁기관
의 진입이 제한될 수 있는 문제가 있음
 수탁기관의 근로조건 등 사회 공익적인 가치를 반영하지 못함
3) 개선방안
 참신하고 역량있는 수탁기관의 진입을 막는 선정기준 개선
- 재정능력, 사업수행실적 (예:최근 3년간) 등의 비중을 낮추어 능력있는
기관의 진입 기회를 확대
 수탁기관 선정시 사회 공익적 가치도 반영
- 수탁기관 선정시 수탁기관의 근로조건 개선에 대하여 가산점 부여
- 사회적 약자기업이 수탁기관 진입시에 가산점 부여
10/20
Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거
1. 연구개요: 10년간(1996~2005) 폐기물수거운반비, 총발생량, 직영처리
량과 민간업체처리량 등 250개 패널자료 사용, 서울시 25개 자치구의
생활폐기물 수거·운반서비스 민간위탁 효과성과 효율성 분석
2. 효과성 (목표달성 정도) 분석: 서울시 시민만족도 설문조사 결과, 청소행
정서비스 만족도는 직영이 높게 나오지만 통계적으로 유의미한 차이는
없는 것으로 나타남. 집단별 평균비교결과와 회귀분석결과에서 모두 민
간위탁의 효과성을 보여주는 결과를 얻지 못함
11/20
(출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008)
Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거
3. 효율성 분석
 인적 자원관리 (청소인원) 측면과 물적 자원관리 (청소차량) 측면
에서는 효율성을 가지는 것으로 나타남
 그러나, 톤당 처리비용은 오히려 높아지는 것으로 나타남
80.00
1.80
80.00
0.40
70.00
1.60
70.00
0.35
60.00
0.30
50.00
0.25
40.00
0.20
30.00
0.15
20.00
0.10
0.20
10.00
0.05
0.00
0.00
1.00
40.00
0.80
30.00
0.60
20.00
0.40
10.00
0.00
0.00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
연도
연도
민간위탁율(%)
12/20
민간위탁율(%)
1.20
50.00
일일톤당인원(명/톤)
1.40
60.00
민간위탁율(%)
<민간위탁비율과 톤당 청소차량>
일일 톤당 인원(명/톤)
일일톤당차량(대/톤)
<민간위탁비율과 톤당 청소인원>
민간위탁율(%)
일일 톤당 차량(대/톤)
(출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008)
Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석: 폐기물 수거
80.00
140000
70.00
120000
민간위탁율(%)
60.00
100000
50.00
80000
40.00
60000
30.00
40000
20.00
일일톤당비용(원/톤)
<민간위탁비율과 톤당 처리비용>
20000
10.00
0.00
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
연도
민간위탁율(%)
4.


13/20
일일 톤당 비용(원/톤)
정책적 함의
생활폐기물 수거·운반 서비스의 경우 노동집약적 서비스임에도 불구하고
투입되는 인원이 큰 폭으로 감소
이는 투입인원의 노동강도의 강화로 해석할 수도 있으며, 서비스의 질에
영향을 미쳐 효과성의 저하로 이어질 수 있음
(출처: 박순애 외, 민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성과 효과성 분석, 2008)
Ⅳ. 서울시 민간위탁 사례분석 : 청소년수련관
1. 개요: 서울시 소재 청소년수련관의 관리 운영상의 문제점을 분석하고, 민
간위탁과정 및 관리운영상 개선방안 모색




서울시가 시립청소년수련관의 부지제공과 건물 등 시설의 건립, 민
간위탁 단체의 선정 및 지도·감독업무를 모두 담당하고 있음
조직구조: 다수의 비정규직 인력을 활용, 인력운영의 융통성 도모
재정능력: 법인 전입금 등 재원조달 노력은 미흡
프로그램: 이용율은 상당히 낮은 것(56%)으로 나타났으며, 이용자
만족도 또한 높지 않음
2. 수탁기관 선정과정


심의기준에 맞는 서비스 제공업체가 소수이며, 선정일정이 촉박, 체
계적인 준비가 필요한 신규사업의 경우 기간이 촉박함
계약기간에 대해서는 공무원은 적절하다고 응답한 반면, 수련기관
종사자는 단기간이어서 부적절하다고 인식
3. 재협약 과정
 재협약에 관한 규정의 미비, 명확한 심사기준의 부재, 형식적인 심
사 등이 문제점으로 나타남
14/20
(출처: 이종규·박순애, 서울시립 청소년수련관 관리운영 개선방안 연구, 2001: 107-129)
Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향
1. 입찰과정에서 고려해야 할 사항들



경쟁에 노출시켜 효율성을 확보하고자 위탁하지만, 허술한 입찰과정으
로 인해 오히려 공무원이 선택한 업체가 선정 (John et al., 2007)
입찰과정에서 위탁의 효율성을 확보하기 위해 더욱 많은 공급자가 공
개 입찰에 진입하여야 함
경쟁유치과정이 소극적이고 폐쇄적이어서는 안 되며, 수탁자 선정과정
에서 투명성과 공정성, 입찰과정의 개방성과 합목적성이 확보
2. 재계약 관련 사항




15/20
재계약이 항상 기존 수탁 업체와의 계약을 의미하는 것은 아님. 전기
(前期)의 성과를 평가하여 초기 계약과 마찬가지로 경쟁 입찰이 원칙.
평가가 좋은 경우 기존업체가 유리한 위치 선점할 수 있음
계약사항이 잘 구성된 경우 성과가 높음. 전략적 계약, 계약의 명확화
등이 민간위탁의 성과를 향상시키는 요인으로 밝혀짐
적절한 성과평가과정이 부재된 채로 이루어지는 기존 업체와의 관행화
된 재계약은 공무원과 업체 간 부정부패의 가능성
성과평가를 적절하게 수행하지 않고 같은 업체에 지속적인 위탁을 할
경우 재계약 후의 성과를 보장할 수 없음
(출처: 박순애, 민간위탁 단계별 영향요인에 관한 연구, 2009: 10-11)
Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향
1) 경제적 요인
① 비용절감
② 생산성 확대
③ 서비스 질 향상
위탁여부
결정
2) 정치적 요인
① 정치 이념의 영향
② 이해관계자 상호작용
16/20
3) 행정적 요인
① 관할권 확대
② 예산극대화 경향
Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향
1) 입찰과정
① 공정한 경쟁입찰
② 적극적, 개방적 경쟁유치
③ 선정의 전문성과 투명성
2) 계약내용
① 명확한 업무수행의
내용과 수준
② 집행의 효율성 외 공공
성과 같은 내용 명시
17/20
수탁과정
단계
3) 내부저항
① 사기저하와 감원·전
출에 대한 저항 극복
② 이해부족과 소극적인
행태 , 조직갈등 해소
Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향
1) 성과평가
① 성과평가는 민간위탁의
가장 핵심요소
② 서비스의 질과 고객 만족
도를 고려한 성과평가
2) 관리감독
① 형식적인 관리·감독 지양
② 계약내용과 연계된 관리
③ 관리 ·감독 업무로 인한 공
무원 업무량 증가 가능성
18/20
위탁관리
및
사후관리
3) 종료/재계약
① 자율관리 방식의 성과관리
② 적절한 성과평과에 근거한
재계약
Ⅴ. 민간위탁 제도 개선 방향
2. 계약측면
1. 행위자 측면
1) 목표 상세화
2) 민간위탁의 전략적 설계
3) 계약내용에 근거한 정기
적인 성과평가와 감독
1) 신뢰 및 협력에
근거한 파트너십
2) 공무원의 행태와
내부갈등 극복
3) 훈련과 조직학습
민간위탁
3. 환경적 측면
1) 정보공유와 네트워크 형성
2) 서비스 유형을 고려한 접근
3) 법·제도를 포함한 제도정비
19/20
감사합니다!
Q&A
20/20

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