коррупционные риски в системе государственных закупок

Report
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В
СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК
ЗЕМЛИН Александр Игоревич,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской
Федерации
ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ КОРРУПЦИИ
•
•
•
•
•
•
– коррупция – это социальное явление, имеющее негативные последствия
для общества;
– данное явление в большинстве случаев носит латентный или, как
указывается во многих научных публикациях, теневой характер;
– все коррупционные правонарушения характеризуются подкупом
(продажностью) субъектов, вступающих в данные отношения;
– продажность лица указывает на то обстоятельство, что помимо
очевидной противоправности деяния существует целенаправленное
намерение на получение корыстной выгоды, исходящее из личных
мотивов и побуждений субъекта коррупционного отношения;
– наличие специального субъекта, который участвует в совершении
коррупционного правонарушения и определенным способом получает
выгоду от его совершения;
– общественно опасные последствия коррупции для общества и
государства.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
«ОТКАТ» КАК СПЕЦИФИЧЕСКАЯ ФОРМА
КОРРУПЦИОННОЙ СДЕЛКИ В СФЕРЕ ГОСЗАКУПОК
•
•
– во-первых, это специфическая форма хищения средств федерального
бюджета, при которой должностное лицо заказчика, не имея легальной
возможности напрямую завладеть частью бюджетных средств, находящихся на
счете данной организации в федеральном казначействе, реализует свой
преступный умысел на хищение либо путем сговора с соответствующими
должностными лицами организации – исполнителя государственного
контракта, либо путем вымогательства денежных средств у данной
организации в ходе исполнения контракта, в результате чего получает в личное
пользование часть перечисленных ей бюджетных средств;
– во-вторых, данная сделка носит ясно выраженный коррупционный характер,
поскольку получение должностным лицом заказчика вознаграждения за
лоббирование интересов коммерческой организации при заключении и
исполнении государственного контракта является ничем иным как взяткой, т.е.
тем деянием, которое на языке уголовного закона квалифицируется как
получение должностным лицом денег, ценных бумаг, иного имущества или
выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу
взяткодателя, если такие действия (бездействие) входят в служебные
полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения
может способствовать таким действиям (бездействию)
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ СОВЕРШЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ
ДЕЯНИЙ В СФЕРЕ ГОСЗАКУПОК
•
•
•
•
•
1-й способ: уклонение от проведения конкурсных процедур по выбору
поставщика товаров, исполнителя работ
2-й способ: получение части денежных средств, перечисленных
исполнителям за фактически не выполненные работы (услуги), путем
оформления фиктивных актов приемки.
3-й способ: незаконное получение вознаграждения за послабления при
приемке результатов работ, выполненных по заказам государственных
организаций
4-й способ: получение денег за работы по государственному контракту,
фактически выполненные не подрядчиком, а сотрудниками заказчика в
порядке служебного задания
5-й способ: незаконное получение вознаграждения за содействие
коммерческим организациям в признании их победителями конкурсов на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
•
Наличие значительного числа отсылочных норм и норм «отложенного»
действия
• Основные показатели Плана мероприятий по реализации Закона о
контрактной системе
№
пп
1
2
3
Разделы Плана
Количество
Разработка и принятия актов Правительства Российской Федерации:
в 2013 г.
в 2014 г.
в 2015 г.
всего
37
11
4
53
Разработка и принятие ведомственных актов:
в 2013 г.
в 2014 г.
в 2015 г.
всего
Разработка и представление в Правительство Российской Федерации
докладов, в том числе по вопросам реализации полномочий Правительства
Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов
ИТОГО
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
6
2
6
14
19
86
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О ФКС
•
•
•
Наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы:
определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
(их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций,
а также юридико-лингвистическая неопределенность – употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного
характера.
Например, согласно ч. 12 ст. 22 Закона о контрактной системе заказчику
предоставляется право применять иные методы определения начальной
(максимальной) цены контракта «в случае невозможности применения
методов, указанных в части 1 настоящей статьи». В данном случае на
заказчика возлагается обязанность включить в обоснование цены
«обоснование невозможности применения» указанных методов К числу
таких методов относятся: 1) метод сопоставимых рыночных цен
(анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод;
4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О ФКС
•
•
•
•
•
выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций
по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).
Пример: норма, предусмотренная ч. 2 ст. 32 Закона, в которой
содержится целый «букет» исключений из общих правил оценки заявок на
участие в процедурах отбора поставщиков, подрядчиков и исполнителей.
Согласно данной норме, при проведении запроса предложений заказчик
вправе:
– не применять предусмотренные законом критерии оценки заявок,
– устанавливать по своему усмотрению не предусмотренные Законом
критерии оценки заявок, окончательных предложений, их величины
значимости;
– не применять установленные Законом величины значимости
критериев Такими критериями являются: 1) цена контракта; 2) расходы
на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
3) качественные, функциональные и экологические характеристики
объекта закупки; 4) квалификация участников закупки.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О ФКС
•
•
широта
дискреционных
полномочий,
т.е.
отсутствие
или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, а
также фактора «отсутствие или неполнота административных
процедур»,
т.е.
отсутствие
порядка
совершения
органами
государственной власти (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка.
Пример: нормы, содержащиеся в ст. 36 Закона о контрактной системе.
Данной статьей предусмотрена возможность отмены заказчиком
процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по одному и
более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее
чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в
конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания
срока подачи заявок на участие в запросе котировок.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О ФКС
•
•
•
•
отказ от конкурсных (аукционных) процедур применительно к Закону о
контрактной системе находит свое выражение в его нормах,
предусматривающих возможность в отдельных случаях осуществлять
закупки товаров, работ и услуг у единственного поставщика, т.е. без
применения конкурентных процедур
Эта форма госзакупок должна носить исключительный характер и
применяться только в строго определенных законом случаях.
Законом о контрактной системе в ст. 93 предусмотрено 28 случаев
закупки товаров (работ, услуг) у единственного поставщика (подрядчика,
исполнителя), что является избыточным и не соответствующим
мировой практике.
В мире существует 5 – 6 общих стандартных условий, допускающих
закупки у единственного поставщика: заведомо один источник; срочная
закупка; чрезвычайная закупка, дополнительная закупка, некоторые
секретные закупки.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА О ФКС
•
•
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации
принадлежащего
ему
права
т.е.
установление
неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к
гражданам и организациям, и «злоупотребление правом заявителя
органами государственной власти (их должностными лицами)» –
отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
Проявление первого из указанных факторов видится в том, что
исполнение участником закупки предусмотренной рассматриваемой
нормой обязанности представить заказчику обоснование предлагаемой
цены контракта в форме гарантийного письма от производителя с
указанием цены и количества поставляемого товара, на практике весьма
затруднительно, а то и вовсе невозможно. Ни одним правовым актом не
предусмотрена обязанность производителя выдавать кому-либо из
покупателей своей продукции какие-либо гарантийные письма
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ ЭТАПА ФОРМИРОВАНИЯ
КОНКУРСНОЙ (АУКЦИОННОЙ) ДОКУМЕНТАЦИИ
•
•
•
•
•
•
заказчик, реализуя противоправный умысел на то, чтобы победителем конкурса
(аукциона) стала конкретная организация, может изложить требования конкурсной
документации таким образом, чтобы «нужная» организация на фоне иных участников
закупки выглядела наиболее выгодно
«Заточенность» конкурсной (аукционной) документации под конкретного участника
закупки может проявляться:
– во-первых, в форме прямого отступления от требований ст. 31 Закона о контрактной
системе, содержащей требования к участникам закупки. Например, в нарушение ч. 7
указанной статьи, устанавливающей, что такие требования предъявляются в равной мере
ко всем участникам закупок, заказчик может установить необоснованные исключения из
общих правил для определенной категории юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
– во-вторых, путем субъективного толкования заказчиком правил описания объекта
закупки, предусмотренных ст. 33 Закона о контрактной системе, тем более, что в данной
статье имеют место формулировки, имеющие расширительное, неоднозначное
толкование (например, «при необходимости», «если это возможно», «описание объекта
закупки может включать» и др.).
– в-третьих, путем установления нереальных или трудновыполнимых сроков
исполнения обязательств по государственному контракту.
Умышленное искажение содержания конкурсной (аукционной) документации, в том
числе и сугубо технического свойства, исполнение документации одним из участников
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КОРРУПЦИОННЫЕ ФАКТОРЫ НА ЭТАПЕ ПРОВЕДЕНИЯ
ПРОЦЕДУР ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОСТАВЩИКА
•
•
•
•
•
•
– активное оказание помощи в составлении заявки одному из участников
конкурса;
– консультирование работников лоббируемой организации по различным
вопросам предстоящих торгов;
– информирование данной организации о других участниках конкурса, о
содержании представленных ими заявок на участие в торгах;
– «обработка» членов конкурсной комиссии с целью склонения их к
определению победителем конкурса именно этой, а не иной организации;
– собирание и распространение порочащих сведений об организацияхконкурентах, подавших заявки на участие в конкурсе;
– иные действия.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
НАРУШЕНИЯ ПОРЯДКА ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСНЫХ
ПРОЦЕДУР, СОЗДАЮЩИЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ
ВОЗНИКНОВЕНИЯ КОРРУПЦИИ
№
пп
1
Наименование
стадии
Подготовка
заявок участниками
2
Процедура
вскрытия конвертов с
заявками
3
Рассмотрение,
оценка и сопоставление
заявок
4
Заключение
контракта
Характер нарушений, совершаемых заказчиками
– предоставление неполной или разной информации о закупке, подмена разъяснений
ссылками на документацию о закупке;
– прямые контакты и переговоры с поставщиками;
– дискриминационные разъяснения или изменения в документацию
– оглашение неполной или неверной информации о предложениях конкурентов;
– сокрытие информации о наличии или об отсутствии необходимых документов;
– оглашение несуществующей информации о закупке;
– подлог, добавление, изъятие, непринятие заявок на участие в конкурсе
– необоснованная дискриминация в отношении поставщиков;
– необоснованные преференции поставщикам;
– разное отношение к разным участникам размещения заказа по одинаковым (схожим)
условиям предложений поставщиков: одни из них допускаются, другие нет;
– использование необъявленных или недопустимых условий допуска к размещению
заказа, критериев отбора
– затягивание (препятствие) процедуры обжалования размещения заказа;
– необоснованные изменения условий контракта;
– затягивание (ускорение) заключения контракта;
– запрос недопустимых или необъявленных документов и сведений при заключении
контракта;
– необоснованный отказ от заключения контракта
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
КАРТЕЛЬНЫЕ СХЕМЫ
•
•
При первом способе соглашение между конкурентами об условиях участия в торгах
реализуется путем либо ограничения участия (конкуренты соглашаются воздержаться от
участия в торгах или отозвать свое предложение, чтобы победил определенный
участник), либо подачи неконкурентноспособного предложения (конкуренты
соглашаются подать предложение с заведомо проигрышной ценой или неприемлемыми
условиями, чтобы победил заранее определенный участник).
Второй способ в интернет-сообществе получил название «таран». В данном случае на
аукцион подается несколько заявок (не менее трех). Одна из них от планируемого
победителя, две другие – от фирм-однодневок, не имеющих никаких производственных и
даже юридических возможностей для выполнения контракта. Их задача – резко
демпинговать в цене с первого же ценового предложения. Эти псевдоучастники
имитируют конкуренцию, торгуясь между собой, резко и сразу снижая цену до уровня, на
котором добросовестные участники не готовы исполнять контракт, так как ценовые
предложения уже находятся ниже себестоимости. В результате добросовестные
участники не делают ценовых предложений, понимая, что аукцион ими уже проигран.
Однако на последних минутах аукциона потенциальный победитель делает ценовое
предложение, очень незначительно отличающееся от участника, занимавшего на тот
момент третье место. Аукцион заканчивается с таким распределением мест, при котором
две фирмы-однодневки занимают первые два места, третье занимает потенциальный
победитель. На этапе рассмотрения вторых частей заявок фирмы, занявшие первые два
места, отклоняются из-за отсутствия у них документов или средств
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
УЧАСТИЕ В ГОСЗАКУПКАХ ФИРМ-ОДНОДНЕВОК КАК
КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
• Признаки недобросовестных участников госзакупок::
– создание организации незадолго до подачи заявки на участие в процедурах
по определению поставщика (подрядчика, исполнителя);
– отсутствие документов, подтверждающих полномочия руководителя
организации (нередко фирмы-однодневки регистрируются по утерянным
паспортам, по паспортам лиц без определенного места жительства, психически
больных, престарелых и т.п.);
– отсутствие данных о наличии у данной организации производственных и
торговых площадей;
– отсутствие данных о данной организации в ЕГРЮЛ;
б) косвенные признаки:
– выступление данной организации в роли посредника;
– наличие у организации задолженности по налогам и обязательным платежам;
– наличие у организации дебиторской или кредиторской задолженности;
– «нулевая» отчетность по сделкам, совершенным за предыдущий период;
– регистрация организации по т.н. «массовому» юридическому адресу.
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
ФОРМЫ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НА
СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ КОНТРАКТОВ
№
пп
Наимен
ование стадии
Админи
1
стрирование
государственног
о контракта
2
Приемк
а объекта
закупок
3
Гаранти
йный период
Характер нарушений, совершаемых заказчиками
– необоснованно жесткое администрирование исполнения контракта вплоть до
вмешательства в хозяйственную деятельность поставщика;
– затягивание предоставления информации, необходимых материалов для
исполнения заказа со стороны заказчика;
– обременение контракта дополнительными неоговоренными заранее условиями;
– необоснованное отвлечение поставщика от исполнения контракта;
– необоснованное заключение дополнительного соглашения к государственному
контракту. При этом его цена может превышать стоимость основного контракта
– необоснованно жесткие (мягкие) или необъявленные условия приемки продукции
по контракту;
– необоснованное затягивание (ускорение) приемки и оплаты по контракту;
– оплата за невыполненный объем работ;
– нарушение исполнителем технологического цикла работ;
– использование исполнителем материалов, не соответствующих стандартам для
данного вида работ.
– отсутствие контроля за исполнением гарантийных обязательств;
– необоснованные претензии по объемам и срокам гарантий;
– изменение заказчиком условий гарантийного обслуживания;
– игнорирование гарантийного периода
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]
ТЕМАТИКА ИТОГОВЫХ РАБОТ
•
•
•
•
•
•
•
•
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ,
УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
СУДЕБНОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ СПОРОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК: ОБЩИЙ
ПОРЯДОК И ОСОБЕННОСТИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ЗАКУПОК
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ КАЗЕННЫМИ
УЧРЕЖДЕНИЯМИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
МЕТОДЫ И МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРУШЕНИЯМ И ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМ В
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК В ГОРОДЕ МОСКВЕ
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ
УЧАСТНИКОВ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ
[email protected]
107045, г. Москва,
ул. Сретенка, д. 28
Т: +7 (495) 957-91-32
Ф: +7 (495) 957-75-77
facebook.com/mguu.ru
vk.com/mguu_ru
E-mail: [email protected]

similar documents