Outsourcing Cecha nowoczesnego zarz*dzania w samorz*dzie

Report
Outsourcing
Cecha nowoczesnego zarządzania w
samorządzie terytorialnym
ZBIGNIEW WEJCMAN, 2014
OUTSOURCING – PIERWSZE SKOJARZENIE
Outsourcing jest określany jako proces nawiązywania współpracy
między firmami, polegający na tym, że jedna z nich na zasadach
rynkowych dokonuje zakupu od drugiej produktów i usług, które
wcześniej były wytwarzane we własnym zakresie.
Celem outsourcingu jest wydzielenie ze struktury firmy jej części na
zewnątrz, w celu podniesienia efektywności działań firmy i
skoncentrowania działań firmy w obszarze swoich najwyższych
kompetencji.
JUŻ HENRY FORD…
… powiedział w 1932 r., że „… jeśli jest coś, czego nie potrafimy zrobić
wydajniej, taniej i lepiej niż konkurenci, nie ma sensu, żebyśmy to robili i
powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto zrobi to lepiej
niż my…”
I rzeczywiście, w l. 70. brytyjski przemysł motoryzacyjny powszechnie
odkupywał niemieckie projekty części samochodowych, co w prasie
fachowej zostało nazwane „outsourcing” (outside resources using, czyli
korzystanie z zasobów zewnętrznych)
KLUCZOWE OBSZARY OUTSOURCINGU
Badania nad outsourcingiem wskazały, jakie rodzaje i obszary
działalności firmy wydzielają one najczęściej na zewnątrz. Należą do
nich:
 procesy tradycyjnie realizowane w organizacji,
 obszary posiadające kluczowy charakter ze względu na
funkcjonowanie w branży,
 obszary tworzące teraźniejszą i przyszłą przewagę konkurencyjną,
 obszary intensywnie się rozwijające, pozwalające organizacji
zdobywać nową wiedzę.
KORZYŚCI Z OUTSOURCINGU DLA FIRM
 koncentracja działań przedsiębiorstwa w wybranym obszarze
 oddanie określonych pól najlepszym podwykonawcom w danej
branży podnosi standard, jakość i prestiż świadczonych usług
 poprzez kontraktowanie zewnętrzne następuje obniżka kosztów
oraz uwolnienie własnych zasobów do innych celów
 nowy porządek, który wynika z łatwiejszej koordynacji zadań
realizowanych w mniejszej ilości jednostek organizacyjnych
 uporanie się z funkcją trudną do wykonywania lub niemożliwą do
kontrolowania
TRUDNOŚCI OUTSOURCINGU
Zastosowanie outsourcingu jest procesem trudnym i
skomplikowanym. Według badań brytyjskich (Gartner, 2005)
ponad
50%
kontraktów
outsourcingowych
podlega
renegocjowaniu, z czego 20% w trakcie pierwszych 12 miesięcy ich
obowiązywania
OUTSOURCING OBECNIE
Od 2004 r. outsourcing w biznesie przeżywa dobry okres, ze względu
na coraz powszechniejsze (choć w ostatnim okresie politycznie
redukowane) praktyki przenoszenia działalności przedsiębiorstw za
granicę (offshore outsourcing lub offshoring) i wyniki badań
wskazujących pozytywny wpływ stosowania tej strategii w krajach
rozwiniętych na wzrost bezrobocia i stagnację gospodarczą
Następuje więc wzrost znaczenia outsourcingu kapitałowego (np.
spółki-córki), obok kontraktowego (np. partnerzy, podwykonawcy)
OUTSOURCING W POLSCE
• W 2011 r. łączna wartość sektora outsourcingowego w Polsce
przekroczyła 13 mld zł
• W samych tylko centrach usług pracuje obecnie ponad 100 tys. osób
• W administracji publicznej dominują zastosowania rozwiązań
outsourcingowych w obszarze back-office ( obsługa kancelarii,
digitalizacja dokumentów, przechowywanie i obsługa akt), jak
również wsparcia IT oraz usług finansowo – księgowych
OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM
Outsourcing jest jednym z podstawowych narzędzi usprawniających
zarządzanie przedsiębiorstwami oraz przynoszących konkretne
oszczędności finansowe
Powszechność outsourcingu w biznesie wpłynęła na powstanie
nowatorskiej koncepcji w sferze funkcjonowania instytucji
publicznych i administracji rządowej oraz samorządowej – New
Public Management
U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT
Przełom lat 70 i 80. XX w. to intensywny czas dyskusji i poszukiwań
metod przezwyciężenia narastającego kryzysu zaufania obywateli do
instytucji publicznych i administracji, które – funkcjonują w dobie
intensywnego rozwoju przedsiębiorstw i nowych technologii –
mentalnie
i
organizacyjnie
zdawały
się
nie
nadążać
za
współczesnością, oferują relatywnie i faktycznie usługi coraz gorszej
jakości.
U PODŁOŻA NEW PUBLIC MANAGEMENT
Okres ten cechuje – szczególnie w USA – występowanie w społeczeństwie
powszechnego odczucia, że tradycyjna, biurokratycznie zorganizowana
administracja publiczna jest bezużyteczna i w tym kształcie nie ma
przyszłości
W efekcie, społeczeństwo amerykańskie utraciło wiarę w federalną
administrację publiczną, która – w ich opinii - marnotrawiła blisko połowę
gromadzonych podatków. W różnych ocenach i badaniach równie źle
wypadały też administracje stanowe i lokalne
Z kolei wielu urzędnikom przeszkadzała świadomość, że ich praca jest źle
oceniana przez współobywateli
OUTSOURCING W ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM
Koncepcja „nowego zarządzania publicznego” (NPM) pojawiła się
w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach 80. XX w.,
niewiele później stając się wiodącym modelem kierowania
jednostkami administracji publicznej w USA.
W różnych zakresach NPM występuje dzisiaj właściwie w każdym
kraju europejskim, także w Polsce (kontraktowanie)
NEW PUBLIC MANAGEMENT: ZA MNIEJ - WIĘCEJ
Poprzez wdrożenie NZP oczekuje się, że administracja publiczna
zwróci większą uwagę na sposób, w jaki czyni użytek ze swoich
ludzkich, rzeczowych i finansowych zasobów. Nowe Zarządzanie
Publiczne kładzie nacisk na zmniejszenie kosztów świadczenia
usług publicznych, a jednocześnie na zwiększenia ich jakości
W zamyśle Nowego Zarządzania Publicznego chodzi zatem o
osiągnięcie więcej mniejszym nakładem
NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW
• Administracja publiczna powinna być zorientowana najpierw na osiąganie
wyników typu „outcomes” i „outputs” (mierzonych wg standardów lub
wskaźników), a dopiero później na wejścia i procesy działania
• Aby osiągnąć wyniki, administracja publiczna powinna, tam gdzie dostarcza
rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy użytek z mechanizmów rynkowej
konkurencji, głównie poprzez outsourcing oraz urynkowienie dostarczania
dóbr i uspołecznienie świadczenia usług publicznych (ale też reorganizacja
jednostek AP w kierunku dezagregacji oraz tworzenie nowych rynkowych
podmiotów publicznych)
NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW
• Uwolnienie kierownictwa: konkurencja, oczekiwania konsumentów oraz
odpowiedzialność za wyniki oznacza dla kierowników w administracji
publicznej, że mają z czynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i
budżetów, powinni zatem dysponować swobodą w korzystaniu z nich
(deregulacja i samodzielne zarządzanie w granicach budżetu)
• Pracownikom w administracji publicznej należy stworzyć warunki do
przejawiania inicjatywy i podejmowania decyzji, aby lepiej służyli
konsumentom i osiągali lepsze wyniki (wzmocnienie pracowników)
NOWA ROLA AP I JEJ PRACOWNIKÓW
• Jednostki, organy i agencje rządowe/samorządowe powinny postrzegać
osoby i organizacje, z którymi wchodzą w kontakt, jako swoich klientów czy
konsumentów, których potrzeby należy znać i zaspakajać (ale zgodnie z
zasadą „sterować, a nie wiosłować”, czyli gwarantować, nie dostarczać)
• „Rządzenie bez rządu”, co oznacza nowe relacje między AP, biznesem i
NGOs - sieciowe i współzależne, a nie hierarchiczne – w procesie
planowania, świadczenia i oceny usług publicznych
NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM
• popularyzator spraw lokalnych – w tej roli urzędnik kierujący
odpowiada za zakomunikowanie społeczności lokalnej istotnych
aspektów i uwarunkowań jej funkcjonowania
• architekt konsensusu – w tej roli kierownik odpowiada za wysłuchanie
zróżnicowanych opinii grup interesów i zapewnienie, aby znalazły one
jakieś odzwierciedlenie w procesach decyzyjnych
NOWE FUNKCJE PRACOWNIKÓW JST wg NPM
• interpretator wartości lokalnych – w tej roli osoba kierująca
identyfikuje istotne wartości w życiu społeczności lokalnej,
odzwierciedlające potrzeby całej społeczności, a nie ograniczonych
interesów grup
• współwykonawca władzy lokalnej – w tej roli kierownik dzieli się
swoją władzą z innymi, pamiętając, że tylko przez zbudowanie
silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną władza publiczna i jej
instytucje mogą odpowiedzieć na jej oczekiwania
MIESZKANIEC - OBYWATEL CZY KONSUMENT
Nowe Zarządzanie Publiczne postrzega mieszkańca danej JST jako
konsumenta, co prowadzi do wyraźnego rozróżnienia pomiędzy
konsumentem i obywatelem.
Rozróżnienie takie jest cenne i pożądane, poprawia bowiem status
jednostki i jej możliwości wpływania na jakość oferowanych usług:
„…w demokracji liczą się zarówno obywatele, jak i konsumenci. Jednak w
trakcie oddawania głosów obywatele rzadko mają okazję wpłynąć na
działanie instytucji publicznych, które bezpośrednio kształtują jakość ich
życia…” (Al Gore, wiceprezydent USA)
REALIZACJA ZADAŃ JST
Analizapotrzeb
Strategiagm
iny
H
ierarchizacjapotrzeb
Analizazasobów
Planyroczne
Tw
orzeniebudżetówgm
innych
Zadaniarealizow
anewoparciuokontrakty
Przedew
szystkimzadaniaobligatoryjnegm
iny
Zadaniaw
spieranewram
achkonkursówgrantow
ych Zadaniarealizow
aneprzezjednostkiorganizacyjnegm
iny
KONTRAKTOWANIE ZADAŃ JST
• Kontraktowanie (pojęcie ze sfery prawnej JST) jest tożsame z terminem
„outsourcing usług” w sferze przedsiębiorczości
• W procesie świadczenia usług publicznych kontraktowanie oznacza, że zadania
publiczne są zlecane w jawnej procedurze (zgodnie z ustawą o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie) podmiotom sektora obywatelskiego –
w pierwszej kolejności – lub sektorowi biznesu
• Kontraktowanie stosuje się głównie w kluczowych obszarach usług
społecznych, powierzając (=100% finansowania ze środków JST) podmiotom
spoza sfery publicznej realizację zadań zgodnie z określonymi standardami, w
tym specyfikacją
KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST
Dlaczego podmioty III sektora:
• zasada pomocniczości (względne pierwszeństwo 3 sektora)
• zasada dialogu społecznego („…dialog społeczny następuje również poprzez i w
ramach współpracy organów władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi
- a dotowanie i kontraktowanie stanowi jedną z form współpracy…”,H. Izdebski
1999)
• zasada partnerstwa („… organizacje pozarządowe mają prawo do
współdefiniowania zadań publicznych i sposobu ich realizacji…”, H. Izdebski
1999)
KONTRAKTOWANIE ZADAŃ W JST
Działania JST podejmowane są w celu stworzenia możliwości dostępu
do usług odpowiadających na potrzeby danej społeczności na trzech
poziomach:
 odpowiadanie na potrzeby lokalne poprzez zagwarantowanie
realizacji usług (komunalnych, kult.-społ., finansowo-rozwojowych)
 rozwój metod realizacji usług i uzyskanie informacji o nowych
potrzebach
 zapewnienie niezawodności działania systemu świadczenia usług
KONTRAKTOWANIE W MODELU WSPÓŁPRACY
• Pierwsze otwarte konkursy ofert (Warszawa 1995, uchwała JST)
• Obowiązek ogłaszania konkursów ofert przez JST w Polsce (ustawa o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 2003)
• Systematyczny wzrost udziału sektora pozarządowego w sferze zadań
publicznych przez ostatnie 20 lat (609 mln zł z gmin w 2004 r. do 1,5 mld zł
w 2011 r.)
• Model Współpracy z 2012 r. postuluje 3 płaszczyzny: udział NGOs w
tworzeniu polityk publicznych, szerokie stosowanie różnych form zlecania
zadań publicznych i współpracy niefinansowej oraz lokalnego systemu
wsparcia infrastrukturalnego sektora obywatelskiego – każda płaszczyzna
liczy 4-7 obszarów oraz zawiera zestaw wskaźników i narzędzi
KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA
Najszerszy zakres kontraktowania usług publicznych na rzecz organizacji
pozarządowych znajdujemy w Ustawie o pożytku publicznym i o wolontariacie.
Przepisy Ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji na realizację
zadań publicznych poza sferą pożytku publicznego mają znaczenie marginalne, a
Prawo zamówień publicznych stanowi formułę adresowaną przede wszystkim do
podmiotów komercyjnych, a nie organizacji pozarządowych.
Ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej możliwość
samodzielnego decydowania, czy określone zadania (usługi) należy zlecić na rzecz
organizacji pozarządowych w formule u.d.p.p.w. czy w trybie zamówienia
publicznego, otwartym również dla innych kontrahentów (działających dla zysku).
KONTRAKTOWANIE W SYSTEMIE PRAWA
Niezależnie od różnic występujących na gruncie poszczególnych ustaw,
należy dostrzec, że stanowią one różne wcielenia tego samego
mechanizmu – kontraktowania realizacji określonych usług na
podstawie szczególnego rodzaju umowy cywilnoprawnej, gdzie
wykonawca jest wyłaniany w konkurencyjnej procedurze, a w toku
realizacji przedmiotu umowy ponosi odpowiedzialność kontraktową
względem
zleceniodawcy.
Odpowiedzialność
publicznoprawna
(względem obywateli) pozostaje po stronie zleceniodawcy.

similar documents