Présentation de la réforme de la chaîne de la dépense

Report
Forum des hauts fonctionnaires du budget des Etats
membres de l’AFRITAC Centre (FoHBAC)
Deuxième édition
EXPERIENCE DE LA REPUBLIQUE DU CONGO
SUR LA DÉCONCENTRATION DE LA CHAÎNE
DE LA DÉPENSE
Présentée MM. Joseph NKANZA et Mathieu ESSANGO
Libreville, 9-13 Janvier 2012
PLAN DE LA COMMUNICATION
INTRODUCTION
I.
Contexte et justification de la déconcentration de la chaîne
de la dépense
II. Cadre juridique, institutionnel et fonctionnel de la
déconcentration de la chaîne de la dépense
III. Analyse du fonctionnement du système de la
déconcentration de la chaîne de la dépense
IV. Prochaine étape de la déconcentration de la chaîne de la
dépense.
CONCLUSION
INTRODUCTION 1/2
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



Depuis l’indépendance jusqu’en 2010, la chaîne de la dépense a été
centralisée.
La centralisation c’est la concentration des étapes de l’exécution de la
dépense au sein du ministère des finances et parfois de celui du plan.
En application du principe de la séparation des ordonnateurs et des
comptables et celui de l’unité d’ordonnateur et de comptable dans
notre pays.
C’est ce qui ressort de l’esprit des textes pris sur la chaîne de la
dépense de 1960 à 200.
Ce principe de centralisation de la chaîne de la dépense a été
reconduit d’un texte à un autre et repris lors de la réforme du cadre
juridique entreprise dans les années 2000.
INTRODUCTION 2/2


Mais une décennie après, de nombreux dysfonctionnements
continuent à être observés sur la chaîne de la dépense et ont amené
le gouvernement à réformer de nouveau le cadre juridique et
instaurer le principe de la déconcentration ;
Il s’est agi de délocaliser les étapes relatives à la préparation des
marchés publics et à l’exécution administrative des opérations des
dépenses publiques :
 La délocalisation des étapes de passation des marchés
publiques;
 La délocalisation des étapes d’engagement et de liquidation des
dépenses de fonctionnement et d’investissement;
 La délocalisation de la gestion des crédits des services
déconcentrés.
I- Contexte et justification de la déconcentration
de la chaîne de la dépense
Motivations :
 la volonté clairement affichée des pouvoirs publics dans le programme
du gouvernement «chemin d’avenir » d’améliorer les procédures en vue
de bien exécuter le programme ;
 la mise en place du plan d’action gouvernemental de gestion des
finances publiques (PAGGFP) et du plan d’action l’amélioration de
gestion des investissements publics (PAAGIP);
 la réforme des FP au sein des pays membres de la CEMAC ;
 la réforme sur la gestion des FP, préconisée par la BM et le FMI, pour
l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE .
Objectif général: simplifier et rationaliser les procédures des
dépenses pour en améliorer l’efficacité et la transparence de
l’information budgétaire ;
Les objectifs spécifiques :
 fixer les modalités des nouvelles procédures et préciser les rôles des différents
intervenants
 proposer les textes règlementaires pour sa mise en œuvre ;
 Présenter une description suffisamment détaillée des procédures des différents
acteurs
pour l’informatisation de la chaîne de la dépense.
Des dysfonctionnements constatés dans la chaîne de la dépense:
• les procédures des dépenses étaient mal définies et confuses;
• le rôle des différents acteurs n’était pas clairement précisé et des interventions ont
été dénaturées ou rajoutées au cours du temps sans raisons rationnelles;
• le contrôle du service fait n’était pas réalisé correctement et n’engageait pas
réellement la responsabilité de ceux qui le faisaient ;
• la règlementation, même si elle n’était pas parfaite, n’était pas respectée ;
• le traitement des dépenses sur les marchés publics n’était pas fait correctement,
entrainant une confusion dans le suivi de l’exécution ;
• l’informatisation parcellaire de la chaîne de la dépense ne permettait pas un suivi
cohérent de la comptabilité des engagements, des ordonnancements et des
paiements.
II- Cadre
juridique de la déconcentration
de la chaîne de la dépense
Evolution du cadre juridique de la centralisation à la
déconcentration de la chaîne de la dépense
organique n° 1-2000 est adoptée, elle permet de préciser
Le décret n° 2000-187 permet de déterminer
Une décennie plus tard
De nombreuses faiblesses ont toujours été observées, notamment
concernant la centralisation de la chaîne de la dépense
Pesanteur du circuit de la dépense ;
Engorgement des dossiers à la direction de l’ordonnancement
Centralisation des engagements sur les dépenses d’investissement au
ministère du plan
Redondance de certains contrôles à priori
Longs délais de traitement des dossiers
Inefficacité de la chaîne dépense par rapport à la trésorerie
Restes à payer excessifs
Absence de nomenclature des pièces justificatives
etc …..
Constat qui débouche finalement le 1er janvier 2010 sur
l’ expérimentation
à partir d’un nouveau cadre réglementaire
Objet
Modalité d’exécution des dépenses de l’Etat
Etendue de la délégation de signature
l’ordonnateur principal du budget de l’Etat
de
Réf. Texte
Date
Décret
n° 2009-230
30/07/09
Arrêté
N°7331 /MEFB-CAB
Attributions et organisation des délégations du
Contrôle budgétaire auprès des ministères
Arrêté
n°7332/MEFB-CAB
Durées maximales de traitement des dossiers de
dépense de l’Etat dans la chaîne de la dépense;
Arrêté
n°7333/MEFB-CAB
Composition des dossiers de dépense de l’Etat
Modalité d’exécution des marchés publics
Arrêté
n°10978/MFBPP-CAB
Décret n° 2009/156
04/09/09
04/09/09
04/09/09
26/11/09
20/05/09
( en terme de qualité, fiabilité, célérité )
Institution des mandataires
Evolution de la délégation de signature de l’ordonnateur principal du
budget de l’Etat (Ministre des Finances) accordée à l’ordonnateur délégué
(directeur du budget )
Une délégation étendue à présent à
trois mandataires
L’étendue des délégations de signature accordée par l’ordonnateur principal du budget
de l’Etat s’effectue en fonction du montant des titres de paiement des dépenses
Montant du titre de paiement
> à 50 millions francs
CFA
< ou = à 50 millions
francs CFA
Signature/ Autorité compétente
Conditionnalités
Ordonnateur délégué
(DGB)
Applicable à tous les titres de
paiement
(sans exception)
Directeurs centraux de la
DGB
Par procuration,
(expressément désignés par le DGB et
nommés par l’ordonnateur principal)
Depuis le 1er janvier 2010, il est institué, à demeure, auprès de chaque ministère un
délégué du contrôle budgétaire chargé de valider les engagements et les liquidations
initiés par les administrateurs de crédits.
L’engagement et la liquidation des dépenses sont désormais de l’initiative des
administrateurs de crédits.
Ce sont ces deux phases qui sont soumises au contrôle à priori du délégué du
contrôle budgétaire. La dépense est dite engagée quand l’engagement est validé
par le délégué du contrôleur budgétaire et elle est dite liquidée lorsque le bon de
liquidation est validé par le délégué du contrôle budgétaire.
Les contrôles à la phase d’ordonnancement restent de la seule compétence de
l’ordonnateur délégué et des mandataires.
Les titres de paiement ne revêtent plus la signature du directeur général du
contrôle budgétaire ou de ses délégués
In fine, il s’agit de
renforcer les contrôles comptables sur les dossiers de dépenses
Depuis le 1ier janvier 2010, pour chaque étape de la chaîne dépense , un arrêté fixe et
détermine la durée maximale accordée pour traiter un dossier de dépenses de l’Etat
Actions réalisées
Durée maximum
Contrôle de l’engagement
5 jours
Contrôle de la liquidation
5 jours
Contrôle de l’ordonnancement
5 jours
Prise en charge de la dépense par le comptable
3 jours
Titres de régularisation
2 jours
Le paiement d'une dépense prise en charge
est effectué dans un délai de quatre vingt dix jours maximum
(Art. 2/ Arrêté n° 7333)
Depuis le 1er janvier 2010,
un arrêté précise la composition des dossiers de dépenses de l’Etat
De fait, il s’agit d’une nomenclature de référence indiquant les pièces
justificatives à produire pour chaque étape que doit suivre un dossier de
dépenses de l’Etat pour faciliter l’exécution des opérations par les
administrateurs de crédits.
Procédure normale (Acquisition des biens et services)
Dossiers d’engagement
pièces justificatives à
fournir
Dossiers de liquidation
pièces justificatives à
fournir
Dossiers d’ordonnancement
pièces justificatives à
fournir
Dossiers de paiement de la dépense
pièces justificatives à
fournir
La composition des dossiers de dépenses (suite )
Procédure simplifiée (Droits constatées )
Loyers, factures d’eau, électricité, téléphone, expropriations,
contributions aux organismes internationaux, bourses, frais de
missions, frais de justice, transferts .
Dossiers d’engagement-liquidation
pièces justificatives à fournir
Dossiers d’ordonnancement
pièces justificatives à fournir
Dossiers de paiement
pièces justificatives à fournir
La composition des dossiers de dépenses (suite)
Procédure sans ordonnancement (Droits constatées )
Remboursement de dette, évacuations sanitaires, caisses d’avances,
caisses de menues dépenses, délégations des crédits .
Dossiers d’engagement
pièces justificatives à fournir
Dossiers de paiement
pièces justificatives à fournir
Régularisation de la procédure sans ordonnancement
Dossiers d’engagement
pièces justificatives à fournir
Dossiers de paiement
pièces justificatives à fournir
llI - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la
chaîne de la dépense 1/3
A- Avantages de la déconcentration de la chaîne
•
précision des rôles et de tâches et pleine responsabilisation des administrateurs de crédits
et autres intervenants ;
•
mise en place des cellules de saisie d’engagement et de liquidation de dépenses au sein des
ministères sans nécessiter le transfert des dossiers entre ministères techniques et ministère
des finances et évite les aller-retour inutiles ;
•
le circuit des dépenses d’investissement rendu identique à celui du fonctionnement ;
•
la mise en place des cellules de passation des marchés publics dans les ministères
•
mise à demeure d’un délégué du contrôle budgétaire
•
le renforcement du contrôle du service fait par la présence du délégué du contrôle
budgétaire lors des livraison des biens et services;
•
la délégation de signature du directeur général du budget à ses directeurs centraux pour les
dépenses inférieures à cinquante millions (50.000.000) FCFA en désengorgeant l’étape de
l’ordonnancement.
•
l’informatisation totale de la chaîne de la dépense permettant le suivi cohérent de la
comptabilité des engagements, des ordonnancements et des paiements;
•
La fixation des durées de traitement des dossiers.
llI - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la chaîne de la
dépense 2/3
B. Les performances
- l’amélioration de la gestion des dépenses publiques ;
-
les différents intervenants dispose des documents types pour la gestion des dépenses
publiques ;
-
les différents intervenants peuvent avoir facilement les informations et les résultats sur la
gestion des dépenses publiques ;
-
La capacité de traiter plusieurs dossiers de dépense en un temps bien défini.
C. Les contre performances
- la non présence des délégués du contrôle budgétaire à certaines livraisons en raison de
l’effectif insuffisant du personnel ;
-
le manque de moyens matériels et roulants aux délégués pour exercer leur mission;
-
insuffisance du personnel qualifié dans les différentes administrations pour gérer les
finances publiques ;
-
la faiblesse des capacités des délégations des contrôles budgétaires;
-
la faible maîtrise de la nouvelle règlementation sur les marchés publics et les dépenses
publiques;
-
la non prise de certains textes d’application visés par les marchés publics:
llI - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la chaîne de la
dépense 3/3
C. Les contre performances (suite)
-
-
-
-
l’absence de manuel de procédure des marchés publics et des opérations de
dépenses;
la disproportion du nombre des gestionnaires de crédits au nombre des
délégués du contrôle budgétaire et des mandataires allongeant parfois les délais
de traitement ;
lenteur excessive dans la passation des marchés avec comme conséquence une
faible capacité d’absorption des crédits alloués au budget de l’Etat ;
la faiblesse du montant des seuils de compétence de passation des marchés
publics des ministères ;
faible capacité d’intervention de certains acteurs dans les opérations d’exécution
des dépenses publiques ;
Absence des ressources humaines formées et exclusivement affectées à la
gestion des dépenses publiques et des marchés publics ;
la faiblesse de la qualité de la dépense publique.
IV. - Prochaîne étape dans le
processus de déconcentration
de la chaîne de la dépense.
La déconcentration de la chaîne est une
démarche tournée vers l’avenir
Cette réforme s’inscrit dans le contexte de
normes préconisées par la CEMAC.
A terme, chaque ministre devient ordonnateur principal de son budget en
dépenses, fonction qu’il exercera par un ordonnateur délégué : un
cadre du ministère des finances
Remarque / La révision de textes fondamentaux est en cours actuellement
afin de les adapter aux directives CEMAC ( LORFE / RGCP)
• renforcer la capacité des intervenants dans la chaîne de la dépense et des
marchés publics par la poursuite des formations pratiques et la mise à leur
disposition des moyens matériels nécessaires à l’accomplissement de leurs
missions ;
• le respect des délais prescrits pour le traitement des dossiers administratifs et
financiers (passation des marchés, engagement, liquidation, paiement), par la
prise des textes subséquents d’amélioration de l’exécution de la dépense
publique ;
• la connaissance claire des principes liés aux marchés publics et des procédures
applicables à l’exécution des marchés publics par la clarification des
dispositions à interprétations diverses ;
• la préparation de la déconcentration de la fonction d’ordonnateur, par la mise
en place d’un réseau adéquat des mandataires répartis par pool de
ministères, pour améliorer la fluidité de la circulation des dossiers ;
Création de l’envir onnement
pour relever ce défi 2/2
• installation des cellules de saisie, d’engagement et de liquidation
avec les équipements nécessaires dans les différents ministères ;
• le renforcement de pouvoir du délégué du contrôleur budgétaire
par des formations solides et la mise en place d’un statut
particulier des délégués, en vue d’être des partenaires crédibles et
indépendants dans les ministères ;
• la prise des textes subséquents d’amélioration de la gestion des
opérations des dépenses (manuels de procédures et autres)
La réforme amorcée début 2010 par la Congo vise à
simplifier et rationaliser la chaîne de la dépense.


Cette réforme détermine une « sphère de contrôle» à chaque étape de la chaîne
de dépenses, elle responsabilise des acteurs identifiés dans un système de
contrôle plus précis et cohérent.
Elle a pour but de mettre un terme à certains dysfonctionnements qui
pénalisaient la gestion de dossiers à chaque étape du circuit de la dépense (lenteur
excessive, redondance, etc).
Mais elle ne constitue pas une panacée pour la qualité de la dépense.
Toutes ces dispositions demeurent transitoires sujettes d’amélioration et constituent
une étape vers une réforme plus complète conforme aux directives de la
CEMAC.
Toute l’architecture des textes notamment la loi organique sur le régime financier
de l’Etat et le règlement général sur la comptabilité publique ont été revus et
sont transmis au parlement.

Les délégués du Congo
vous remercient pour votre attention

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