Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara

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Direito Administrativo
Professora Amanda Almozara
Advogada
Pós-graduada e Mestranda pela PUC/SP
www.professoraamanda.com.br
Regime Jurídico Administrativo e os
Princípios Constitucionais da Administração Pública
O Regime Jurídico Administrativo: conjunto harmônico
de princípios e regras que incidem sobre determinada
categoria ou instituto de direito.
Tarefas típicas do Poder Público: segurança, fiscalização
e controle.
Quando falamos de regime jurídico administrativos
estamos falando precipuamente da atividade executiva
(atividade da Administração)
Surgimento: Estado de Direito.
* Regime Jurídico Administrativo é o regime que se aplica
ao Direito Público.
* Regime Jurídico da Administração Pública: engloba todo
e qualquer regime a que a Administração está submetida,
seja de direito público ou privado.
O que indica qual será? A Constituição Federal e as leis
infraconstitucionais.
O Regime Jurídico Administrativo é caracterizado pelo
binômio: Prerrogativas e Sujeições. Vamos estudá-los:
1º) As prerrogativas: supremacia do interesse público
sobre o interesse do particular;
2º) As restrições: atender ao interesse público –
indisponibilidade do interesse público
Princípios Constitucionais da Administração Pública
(princípios são vetores interpretativos a todos os
destinatários do Direito)
1º) Princípio da supremacia do interesse público sobre o
interesse particular ou Princípio da finalidade pública.
Trata-se de princípio constitucional implícito, Na
Constituição Paulista (CE/SP) é princípio expresso no artigo.
111.
Pode ser encarado sob dois aspectos:
a) Legislador e Administrador: na elaboração e na aplicação da
Lei - levem em consideração o interesse público.
b) Prevalência do interesse público sobre o interesse
meramente privado, quando houver conflito entre eles.
Objetivo do Estado = BEM COMUM.
Prerrogativas que confirmam a supremacia:
Prazos diferenciados no processo civil
Prazo prescricional menor contra o Estado
Atributos dos atos administrativos: PAIE
Existem dois tipos de supremacia: geral (para todos) e especial
(pessoas com que o Estado tem relação específica)
2º) Princípio da indisponibilidade do interesse público: a
o interesse público é indisponível, porque, os agentes
públicos não são os “senhores/donos” de tal Interesse (ideia
de República). Eles têm apenas a função de gerir o interesse
público, já que não pode ser objeto de disposição, devendo o
Poder Público velar por sua proteção e promoção.
Não vigora no Direito Administrativo o princípio da autonomia
da vontade, mas sim, a ideia de função, de dever de agir
no atendimento do interesse público.
3º) Princípio da legalidade: Trata-se de princípio
constitucional expresso, porque consta do art. 37, “caput”, da
CF.
Para Hely Lopes Meireles, “enquanto ao particular é lícito
fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública
só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza”.
Seabra Fagundes: administrar é aplicar a lei de ofício.
Legalidade e reserva legal (artigo 61 e 62 da CF)
Princípio da juridicidade e bloco de legalidade:
Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2º,
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de: I - atuação
conforme a lei e o Direito;
PORTANTO:
BLOCO DE LEGALIDADE –
Administração obrigada a respeitar:
Constituição Federal (incluindo as Emendas Constitucionais e o
Preâmbulo – controle de legalidade)
Constituições estaduais e LO
Decretos legislativos e resoluções
Leis ordinárias e complementares
Medidas provisórias
Tratados e convenções internacionais
Princípios gerais do direito
Atos administrativos normativos
Costumes
EXCEÇÕES À LEGALIDADE (Celso Antonio)
MEDIDA PROVISÓRIA – Artigo 62 da CF
ESTADO DE DEFESA – Artigo 136 da CF
ESTADO DE SÍTIO – Artigo 137 da CF
Regulamentos autônomos à lei
ATENÇÃO: ATOS ADM. DISCRICIONÁRIOS NÃO SÃO
EXCEÇÃO À LEGALIDADE.
4º) Princípio da impessoalidade: Trata-se de Princípio
Constitucional Expresso - art. 37 “caput”, CF.
Administrador público - só pratique o ato para o seu fim legal.
Exige que o ato seja praticado sempre com finalidade
pública.
Conceito: tratamento igualitário às pessoas, respeito à
finalidade e também à ideia de que os atos dos agentes
públicos
devem
ser
imputados
diretamente
à
Administração Pública e nunca à pessoa do agente.
Este Princípio pode ser encarado sob dois aspectos:
1º) se relaciona com os Administrados: Administração
Pública exerça a sua função, tendo como norte o interesse
público, sem distinções discriminatórias, benéficas ou
prejudiciais em relação aos Administrados - sempre respeitar
a lei.
2º) se relaciona com a Administração: o agente que
pratica o ato administrativo, o faz em nome da própria
Administração Pública. Trata-se da aplicação da Teoria do
Órgão – atuação do agente imputada ao Estado.
Exemplo: artigo 37, § 1º da CF: A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo
ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Três comandos devem ser respeitados:
a) Imposição da igualdade de tratamento
b) Imposição de respeito à finalidade
c) Imposição da neutralidade do agente, que não pode fazer
autopromoção.
5º) Princípio da moralidade ou probidade: dever do
administrador não apenas cumprir a lei formalmente, mas
cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor
resultado para a administração. Toda atuação do
administrador é inspirada no interesse público.
MORALIDADE É: HONESTIDADE, ÉTICA, PROBIDADE,
BOA-FÉ, DECORO, LEALDADE.
Sirva de exemplo:
Artigo 37, §4º: “os atos de Improbidade Administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Artigo 11 da Lei 8429/92: a lei de improbidade juridiciza
preceitos morais a serem seguidos. Art. 11. Constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente.
Não é necessário para a caracterização da improbidade a
lesão ao erário!
Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal,
que trata da proibição do Nepotismo na Administração
Pública.
Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na administração pública direta e
indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal.
INSTRUMENTOS DE DEFESA DA MORALIDADE:
Ação popular: artigo 5º, LVIII da CF
Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: Lei
8429/92
Controle externo do Tribunal de Contas
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): artigo 58.
§3º da CF
6º) Princípio da publicidade: levar a conhecimento
público os atos que pratica, ressalvados os casos de sigilo
previstos em lei. Transparência na atuação administrativa.
É por meio da publicidade dos atos que é possível exercer
o controle de legalidade, quanto à sua prática.
A publicidade não impõe, necessariamente, divulgação do ato
em Diário Oficial. A lei aplicável à espécie dirá de que
forma se fará o atendimento do princípio da publicidade.
Objetivos:
Exteriorizar a vontade da administração e garantir o
conhecimento externo do que acontece internamente
Tornar exigível o conteúdo (efeitos externos após a publicação)
Desencadear a produção de efeitos
Permitir controle de legalidade
Publicidade:
Divulgação no DO: interessados indeterminados;
Comunicação ao interessado em atos individuais
Natureza jurídica da publicação dos atos gerais:
Corrente majoritária: condição de eficácia (Hely)
Corrente minoritária: elemento de existência (Celso Antonio) –
adotado na ESAF – Auditor Fiscal da Receita
Exceções à publicidade:
Segurança do Estado – artigo 5º, inc. XXXIII da CF
Segurança da Sociedade
Intimidade dos envolvidos – artigo 5º, inciso X da CF
Obs.: STF – só divulgar na Voz do Brasil não caracteriza respeito à
publicidade.
ATENÇÃO!
Sigilo: só nos casos de defesa da segurança nacional e do
Estado; investigações policiais, resguardar a inviolabilidade da
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas.
Processo Administrativo Federal: prevê a publicidade na Lei
9784/99 – artigo 2º, parágrafo único, inciso V e artigo 28.
7º) Princípio da eficiência: O princípio da eficiência foi
acrescentado ao rol do artigo 37, “caput” da Constituição
Federal, pela EC 19/98. Portanto, hoje é princípio explícito.
Eficiência: o poder, capacidade de ser efetivo; efetividade,
eficácia, virtude ou característica de (alguém ou algo) ser
competente, produtivo, de conseguir o melhor rendimento
com o mínimo de erros e/ou dispêndios.
É objetivando ao princípio da eficiência, que ocorre a
Descentralização das funções administrativas, mediante a
criação de entidades da administração indireta ou
contratação de pessoas para prestação de serviços públicos
A eficiência deve ser buscada dentro dos limites da
legalidade.
Objetivo da reforma do Estado: diminuir o controle de
meios (administração burocrática) e aumentar o controle de
fins (administração gerencial). A preocupação encontra-se
NOS RESULTADOS = EFICÁCIA.
O estágio probatório/estabilidade e contrato de gestão são
exemplos da implementação da EFICIÊNCIA – ARTS. 41, §,
III DA CF E 37, §8º.
O DECRETO 200/67 já previa regras voltadas à eficiência:
Artigos 25, V e VII, 26, III e 100.
ATENÇÃO:
A
ECONOMICIDADE,
REDUÇÃO
DE
DESPERDÍCIOS,
QUALIDADE,
RAPIDEZ,
PRODUTIVIDADE E RENDIMENTO FUNCIONAL SÃO
VALORES DA EFICIÊNCIA.
Forma mnemônica dos princípios constitucionais
expressos no “caput” do artigo 37 da Constituição
Federal.
L  Legalidade
I  Impessoalidade
M  Moralidade
P  Publicidade
E Eficiência
Outros princípios da Administração Pública (para estudar
em casa)
1) Finalidade: Toda atuação do administrador se destina a
atender o interesse público – relaciona-se com a
impessoalidade. O interesse público pode ser:
Primário – identifica-se com o de toda a coletividade. É o
interesse coletivo.
Secundário – é o pertinente à Pessoa Jurídica de Direito
Público. Ex.: a União tem interesse secundário em pagar
menos aos seus servidores.
O administrador, praticando o ato fora dos fins expressa ou
implicitamente contidos na norma, pratica DESVIO DE
FINALIDADE.
2) Princípio da Continuidade do Serviço Público: o serviço
público destina-se atender necessidades sociais. Não se
permite exceção do contrato não cumprido - a legislação já
permite que o particular invoque a exceção de contrato não
cumprido – Lei 8666/93, art. 78, XV, apenas no caso de
atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela
Administração.
Está previsto na Lei 8987/95, artigo 6º, § 1o Serviço
adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
STJ: pode cortar o fornecimento do serviço por:
Razões de ordem técnica ou segurança das instalações
Inadimplemento do usuário
3) Princípio da Autotutela: a Administração tem o dever de
zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É
por isso que se reconhece à Administração o poder-dever de
declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com
infração à Lei.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogálos, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.
4) Princípio da razoabilidade: os poderes concedidos à
Administração devem ser exercidos na medida necessária ao
atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações –
EQUILÍBRIO, COERÊNCIA E BOM SENSO.
5) Princípio da proporcionalidade: conduta administrativa
deve atingir o interesse público almejado. É A PROIBIÇÃO
DO EXAGERO.
Lei 9784/99 – artigo 2º, VI - adequação entre meios e fins,
vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público.
A adequação entre meios e fins é associada à
proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade, segundo a doutrina alemã,
subdivide-se em:
Adequação – é uma relação de causalidade entre o meio
utilizado e o fim almejado.
Necessidade ou exigibilidade ou princípio da menor
ingerência possível – dentre os vários meios existentes
para se atingir o fim, deve-se adotar o menos gravoso
possível (Jellinek).
Proporcionalidade em sentido estrito – é uma análise
da relação custo-benefício da medida. Toda medida vai ter
como consequência uma restrição aos direitos individuais.
OBS.: No exercício do Poder de Polícia, deve-se atender ao
Princípio da Proporcionalidade.
6) Princípio da participação: Artigo 37, § 3º - A lei
disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso
dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício
negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
administração pública.
7) Princípio da celeridade processual: Artigo 5º, LXXVIII a
todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação.
8) Princípio do devido processo legal formal e material:
Artigo 5º, LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus
bens sem o devido processo legal.
9) Princípio do contraditório e da ampla defesa: Artigo 5º,
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Súmula Vinculante número 3:
Nos processos perante o
tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a
ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão
inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
ATENÇÃO:
Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2o A
Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios
da
legalidade,
finalidade,
motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
Artigo 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos
serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito; LEGALIDADE
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia
total ou parcial de poderes ou competências, salvo
autorização em lei; FINALIDADE
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada
a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IMPESSOALIDADE
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e
boa-fé; MORALIDADE
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipóteses
de
sigilo
previstas
na
Constituição;
PUBLICIDADE
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida superior
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público; PROPORCIONALIDADE
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a decisão; OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos
direitos dos administrados; SEGURANÇA JURÍDICA
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos
dos administrados; INFORMALISMO
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações finais, à produção de provas e à interposição de
recursos, nos processos de que possam resultar sanções e
nas situações de litígio; CONTRADITÓRIO E AMPLA
DEFESA
XI - proibição de cobrança de despesas processuais,
ressalvadas as previstas em lei; GRATUIDADE DOS
PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem
prejuízo da atuação dos interessados; IMPULSO OFICIAL
OU OFICIALIDADE
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige,
vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
SEGURANÇA JURÍDICA
Organização administrativa da União
Estuda a estrutura interna da Administração Pública (órgãos e
PJ)
Decreto 200/67: Dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
Administração Pública - não detentora de personalidade
jurídica: a Administração Pública contém um conjunto de
pessoas jurídicas de Direito Público e de Direito Privado,
portanto, os sujeitos das relações jurídico-administrativas não
são a Administração Pública, mas uma das pessoas que a
compõem. É por meio da AP que o Estado autua, tratando-se
do aparelhamento necessário à realização de sua finalidade.
CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
O Estado pode tanto desenvolver por si mesmo as atividades
administrativas (centralização), como pode prestá-las através
de outros sujeitos (transfere a particulares o exercício de certas
atividades que lhes são próprias, ou cria outras pessoas, com
personalidade de direito público ou de direito privado)
Centralização:
 concentração de toda a função administrativa pública no
órgão superior do Estado – ÚNICA PESSOA JURÍDICA.
 exercida por meios dos órgãos das pessoas políticas,
formando a Administração Pública Direta.
Descentralização: é o processo de divisão ou distribuição da
função administrativa estatal entre os vários órgãos e pessoas
jurídicas que compõem a Administração Pública.
Art. 6º - é princípio fundamental
Conjunto
de
pessoas
jurídicas
autônomas:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
 As entidades são dotadas de personalidade jurídica própria, e
respondem pessoalmente pelos prejuízos causados pelos seus
agentes – art. 1º, § 2º da Lei 9784/99.
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Concentração: cumprimento das competências administrativas
pelos próprios órgãos públicos, sem divisões internas
(repartições e departamentos)
Desconcentração: atribuições repartidas entre órgãos públicos,
pertencentes a uma ÚNICA PESSOA JURÍDICA, mantendo a
vinculação hierárquica.
REPARTIÇÃO INTERNA DE COMPETÊNCIA
Exs.: Ministérios da União, Secretarias estaduais, delegacias de
polícia, subprefeituras, postos de atendimento etc.
OBSERVAÇÕES:
1)
RECEITA
FEDERAL
É
DECORRENTE
DA
DESCONCENTRAÇÃO.
2) Alguns órgãos têm Capacidade Judiciária (CAPACIDADE
PROCESSUAL ESPECIAL), quer dizer, para figurar em juízo na
defesa de suas prerrogativas institucionais, como ocorre, por
exemplo, na impetração pela Câmara de Vereadores de
Mandado de Segurança contra ato do Prefeito que não repassa
o duodécimo.
Do conceito de concentração e desconcentração é a noção de
ÓRGÃO PÚBLICO.
Conceito: “centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à Pessoa Jurídica a que pertencem”. (Hely)

Núcleo de competência
Sem personalidade jurídica – pertencem às pessoas
jurídicas, mas não são.

Teoria dos órgãos:
Teoria da Identidade: órgãos público é o próprio agente
(morte do agente extinção do órgão)
 Teoria da Representação: o agente seria um representante do
Estado – tratado como incapaz
 Teoria do Mandato: o agente seria um mandatário do Estado
– contrato de representação
 Teoria do Órgão ou da Imputação: a atuação do agente
público é imputada, atribuída ao Órgão Público a que ele se
vincula, e consequentemente à Pessoa Jurídica a que o Órgão
pertence.

Portanto, O AGENTE ATUA EM NOME DO ESTADO,
TITULARIZANDO UM ÓRGÃO PÚBLICO, DE MODO QUE A
ATUAÇÃO DO AGENTE É ATRIBUÍDA AO ESTADO.

Idealizador dessa teoria: ALEMÃO OTTO FRIEDRICH VON
GIERKE (1841-1921) . Baseou a teoria com base na noção de
imputação volitiva.

ÓRGÃOS PÚBLICOS NÃO SÃO PESSOAS, MAS PARTES
INTEGRANTES DA PESSOA ESTATAL.
Quanto à posição estatal:
 Órgãos
Independentes: são originários
Representativos dos Poderes do Estado.
da
CF
e
Não se submetem a hierarquia, mas, há Controle de
Constitucionalidade de um Poder sobre o outro. É o chamado
Sistema de Freio e Contra Pesos (“Checks and balances”). São:
Chefias do Executivo, as Casa Legislativas, Juízos e Tribunais
do Poder Judiciário. Para HLM deve ser acrescentado TCU e
MP, pois, são Órgãos Independentes.
Órgãos Autônomos: localizados na Cúpula da Administração
imediatamente subordinados a Chefia dos Órgãos
Independentes. Participam das Decisões de Governo e possuem
Capacidade de Autoadministração, Técnica e Financeira. São:
Ministérios de Estado subordinados ao Presidente da
República, Secretarias de Estados (Subordinadas ao Governo
do Estado de SP).

Órgãos Superiores: são Órgãos de direção, de controle, mas
submetidos à hierarquia a uma chefia mais elevada. Eles
respondem por decisões técnicas, mas não tem capacidade de
Autoadministração e nem Financeira. Recebem várias
nomenclaturas, como coordenadorias, departamentos, divisões,
gabinetes etc.

Órgãos Subalternos: caracterizam-se por exercerem funções
de execução conforme diretrizes dos Órgãos superiores de
execução. Eles possuem reduzido poder decisório. Exs.: Seções
de Pessoal, Material, Expediente, Acompanhamento processual
etc.

Quanto à estrutura:
 Simples: não possuem órgãos menores dentro da sua
estrutura; constituem-se por um ÚNICO Centro de Atribuições.
Ex: Seção de Pessoal.
 Compostos: são os que possuem em sua estrutura outros
órgãos menores; desenvolvem a mesma atividade fim do Órgão
Composto ou atividade meio, para que o Órgão Composto
atinja seu fim. Ex: Secretaria de Estado.
Quanto à composição:
 Singular (Unipessoal): são os que atuam e decidem por uma
só pessoa. Ex: Presidente da República;
 Coletivo (Pluripessoal): são os que atuam e decidem pela
vontade majoritária de seus membros. Ex: Tribunal de
Entidades da Administração Pública Indireta
1) Autarquias:
 Pessoa jurídica de direito público.
 É criada por Lei ESPECÍFICA– a pessoa jurídica surge da
própria Lei, sem necessidade de registro.
 Desempenham atividades típicas da administração pública e
não atividades econômicas.
 Dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial:
é a capacidade de autogoverno.
 Nunca exercem atividade econômica
 Seus bens são públicos
 Celebram contratos administrativos
 Regime normal de contratação é estatutário
 Possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pública
ACOMPANHE O QUADRO ESQUEMÁTICO:
Subordinação
hierárquica
Autonomia
(órgãos públicos)
(Autarquias)
Autonomia
qualificada
Independência
(agências
reguladoras)
(poderes estatais)



Responsabilidade objetiva e direta
Podem constituir seus próprios títulos executivos. Através
de processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os créditos na Dívida Ativa. O título executivo é
constituído unilateralmente.
Outras características: controle do tribunal de contas,
vedação à acumulação de cargos e funções públicas, realizar
a licitação, seus dirigentes ocupam cargo em comissão.
Exs.: INSS, BACEN, IBAMA, CADE, INCRA, USP.
Dec. 200/67 - Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I – Autarquia: o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação.
As autarquias gozam das prerrogativas da Fazenda Pública:
a)
podem constituir seus próprios títulos executivos. Através
de processo administrativo, garantindo o direito de defesa,
inscrevem os créditos na Dívida Ativa. O título executivo é
constituído unilateralmente.
b)
Gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus
bens. O processo de execução contra a autarquia é o mesmo
previsto contra a Fazenda Pública – não se faz citação para
pagar, faz-se para Embargos. O pagamento é realizado através
de precatório.
c)
Imprescritibilidade – impossibilidade de aquisição dos
bens por usucapião.
d)
Privilégios Processuais da Fazenda Pública: Prazos
quádruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdição obrigatório.
Espécies de autarquias:
Autarquias administrativas ou de serviços: comuns, ex.:
INSS, Ibama
 Autarquias especiais: tem mais autonomia – independência
administrativa, ex.: SADAM, SUDENE, ANATEL, ANCINE
 Autarquias
corporativas: chamadas de corporações
profissionais, ex.: CREA, CRM
 Autarquias
fundacionais: afetação de determinado
patrimônio público, ex.: PROCON, FUNASA, FUNAI
 Autarquias
territoriais: departamentos geográficos territórios federais – art. 33 da CF.

Extinção da Autarquia:
A extinção da autarquia depende de lei, da mesma forma que
a sua criação.
Agências reguladoras e executivas
A figura da autarquia foi utilizada pelo governo na criação das
agências reguladoras, no entanto, essas agências não são
simples autarquias, são autarquias de regime especial, pois
possuem maiores privilégios em relação à autarquia comum,
pela necessidade de maior independência.
Hely Lopes Meirelles esclarece em seus ensinamentos o
conceito de autarquia de regime especial:
“É toda aquela que a lei instituidora conferir privilégios específicos e
aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias
comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas
entidades de personalidade pública”.
Dentre os privilégios inerentes às autarquias de regime
especial estão o da estabilidade de seus dirigentes, autonomia
financeira e o poder normativo. A outorga desses amplos
poderes que lhes foi concedida, tem como objetivo primordial a
execução satisfatória dos serviços públicos, dada a grande
importância apresentada por esses no desenvolvimento do
país.
As autarquias especiais, apesar de todas essas regalias, não
gozam de plena independência e autonomia, sendo, portanto,
relativamente dependente dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto entende que essa relativa
independência se dá em relação a quatro aspectos básicos:
 Independência política dos gestores, investidos de mandatos
e com estabilidade nos cargos durante um tempo fixo;
 Independência
técnica decisional, predominando as
motivações apolíticas para seus atos, preferentemente em
recursos hierárquicos impróprios;
 Independência normativa, necessária para o exercício de
competência reguladora dos setores de atividade do
interesse público a seu cargo;
 Independência gerencial orçamentária e financeira ampliada,
inclusive com a atribuição legal de fonte de recursos
próprios, como, por exemplo, as impropriamente
denominadas taxas de fiscalização das entidades privadas
executoras de serviços públicos sob contrato”.
As agências executivas são apenas uma qualificação a ser
reconhecida, mediante decreto, a um órgão da administração
direta, uma autarquia ou fundação responsável por serviço ou
atividade exclusiva do Estado, sendo seus dirigentes de livre
nomeação e exoneração pelo Presidente da República. A Lei nº
9.649, de 27/05/98, nos artigos 51 e 52, dispõe que a
qualificação de uma instituição como agência exige que ela
tenha um plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional em andamento e um contrato de
gestão com Ministério superior.
Determina a Constituição no seu art. 37, § 8º, de acordo com a
redação da Emenda Constitucional nº 19, que é necessário um
contrato de gestão com alguns elementos específicos para que a
entidade ou órgão se transforme em agência executiva.
Esses elementos são:
 objetivos estratégicos
 metas
 indicadores de desempenho
 condições de execução
 gestão de recursos humanos
 gestão de orçamento
 gestão de compras e contratos.
 prazo de duração do contrato
 remuneração de pessoal
Portanto, Agência Executiva é um título jurídico atribuído a um
órgão ou entidade, que depende de adesão voluntária, com
metas negociadas, compatíveis com os recursos, e não
impostas, obedecendo à algumas etapas.
Fundações Públicas
Conceito:
A conceituação de fundação pública mais encontrada é a
disposta no art. 5º, IV do Decreto-Lei nº 200/67, com redação
dada pela Lei nº 7.596/87, in verbis:
"Fundação pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes"
O entendimento tido como predominante é o de que o ente
público instituidor pode atribuir à fundação personalidade de
direito público ou de direito privado (Di Pietro, Diógenes
Gasparini, Miguel Reale, Cretella Jr.), há ainda a posição de
Celso A. Bandeira de Melo que adota a tese de que todas as
fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, e,
por fim, o entendimento de Hely Lopes Meireles, Carvalho
Filho e Marçal Justen Filho, dentre outros [01], de que todas as
fundações são de Direito Privado, independentemente de
serem instituídas pela Administração Direta.
Critérios diferenciadores dos regimes público e privado:
Para definir se a fundação é pública ou privada a análise da lei
instituidora é imprescindível, tendo os doutrinadores fixado
alguns critérios de diferenciação que nela podem ser
identificados:
a) inexigibilidade de inscrição de seus atos constitutivos no
Registro Civil das Pessoas Jurídicas para as de direito público,
porque a sua personalidade já decorre da lei (Di Pietro);
b) titularidade de poderes públicos e não meramente o
exercício deles (Bandeira de Melo);
c) origem dos recursos, serão de direito público aquelas cujos
recursos tiverem previsão própria no orçamento da pessoa
federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais
verbas, sendo de direito privado aquelas que sobreviverem
basicamente com as rendas dos serviços que prestem e com
outras rendas e doações oriundas de terceiros (Carvalho Filho);
d) natureza das atividades, para Justen Filho se a
fundação "envolver um processo de descentralização de competências
próprias e inerentes à Administração direta, o único regime jurídico
admissível será o público".
e) regime jurídico, titularidade de poderes e natureza dos
serviços prestados (STF – ADI 191/RS: "A distinção entre
fundações públicas e privadas decorre da forma como foram criadas,
da opção legal pelo regime jurídico a que se submetem, da titularidade
de poderes e também da natureza dos serviços por elas prestados ).
Portanto, se se a fundação pública obedece ao regime jurídico
público ou ao regime jurídico privado, a despeito da celeuma
que envolve o tema, depende da análise da lei instituidora,
todavia....
Gozam das prerrogativas da Fazenda Pública:
a) execução fiscal de seus créditos
b) direito de regresso contra os seus servidores
c)
gozam da prerrogativa da impenhorabilidade de seus
bens. O pagamento é realizado através de precatório.
d)
imprescritibilidade e impenhorabilidade –
impossibilidade de aquisição dos bens por usucapião.
e)
privilégios Processuais da Fazenda Pública: Prazos
quádruplos para contestar e duplo para recorrer, duplo grau de
jurisdição obrigatório.
f) prescrição quinquenal das suas dívidas – 5 anos – Decreto-lei
4597/42
g) imunidade tributária de impostos (patrimônio, renda e
serviços)
EMPRESAS PÚBLICAS:
Características:
Têm personalidade jurídica de direito privado;
Formadas com capital exclusivamente público;
Possibilidade de penhora dos bens;
Inexistência das prerrogativas da Fazenda Pública.


As empresas públicas têm criação autorizada por lei.
A autarquia adquire a personalidade jurídica diretamente da
lei que a criou, inexistindo necessidade de registro. As
empresas públicas necessitam, para adquirir a personalidade
jurídica, na forma do direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante o órgão competente.



Outra diferença das empresas públicas em relação às
autarquias é que estas têm personalidade jurídica de direito
público, enquanto aquelas são pessoas jurídicas de direito
privado.
Os contratos que celebram as empresas públicas podem ser
de direito administrativo, se forem prestadoras de serviços
públicos, no entanto, se explorarem atividades econômicas,
os contratos que celebrarem estarão regidos pelo direito
privado e, nesse caso, elas não poderão gozar de nenhum
privilégio(próprio dos contatos de direito público), devendo
concorrer em igualdade de condições.
Em qualquer caso, mesmo as que prestam serviços públicos,
terão em seus quadros servidores regidos pela CLT,
submetidos ao regime trabalhista



Pode, a empresa pública, revestir-se de qualquer das formas
societárias admitidas em direito: S/A, Sociedade Por Cotas,
Forma Societária Específica.
Forma Societária Específica : criada exclusivamente para ela,
como acontece com as empresas públicas federais, uma vez
que compete à União legislar em matéria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pública com uma
peculiar forma societária. Ex.: CEF.
O capital da empresa pública é exclusivamente público, não
há participação de particulares na formação do capital. Será
o capital integralmente subscrito por entidades ligadas à
administração pública.



Em consequência da personalidade jurídica de direito
privado, não gozam das prerrogativas da Administração
Pública. Os seus bens podem ser penhorados para a
satisfação das suas dívidas. Enquanto as pessoas jurídicas de
direito público submetem-se a um procedimento específico
(art. 730, do CPC), a pessoa jurídica de direito privado –
Empresas Públicas – respondem como qualquer devedor
particular, ao processo de execução comum.
É possível também adquirir-se, por usucapião, os bens da
empresa pública.
Em relação à penhora dos bens, vale ressaltar que existe um
Decreto-Lei que estabelece a impenhorabilidade dos bens
dos Correios, que é uma empresa pública.
Esse privilégio é combatido, mas se explica por se tratar de uma
empresa exclusivamente de prestação de serviços públicos,
diferente daquelas que têm como finalidade a exploração de
atividades econômicas. Existem decisões do STF, no sentido da
incompatibilidade do referido Decreto-Lei com a Constituição
de 1988.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA:
Características:
Necessidade de lei autorizando sua criação;
Conjugação de capitais públicos e privados;
Forma societária: sempre Sociedade Anônima;
Personalidade jurídica de direito privado;
Ausência das prerrogativas do poder público;
Possibilidade de penhora dos bens.
Aspectos comuns às Sociedades de Economia Mista e às
Empresas Públicas:
A necessidade de lei autorizando a sua criação;
Personalidade jurídica de direito privado;
Ausência das prerrogativas do Poder Público;
Possibilidade de penhora dos bens.



A principal diferença entre sociedades de economia mista e
as empresas públicas está na formação do capital social que,
no caso das sociedades de economia mista, é subscrito por
entidades vinculadas à administração pública e por
particulares, devendo, no entanto, haver o controle acionário
pela entidade vinculada à administração pública.
Uma outra distinção básica é a forma societária que, no caso
da sociedade de economia mista, só pode ser a sociedade
anônima.
As sociedades de economia mista não estão sujeitas à
falência.


A Lei das S/A, n 6404/76 exclui expressamente a
possibilidade da falência das sociedades de economia mista,
pelo pressuposto de existir uma responsabilidade subsidiária
da entidade controladora. Esse é um aspecto que tem sido
questionado, principalmente para aquelas sociedades de
economia mista que exploram atividade econômica, por
representar um privilégio.
A execução segue o mesmo procedimento usado para as
pessoas de direito privados. São exemplos de sociedades de
economia mista: Banco do Brasil, PETROBRAS, TELEBRAS.
Porém, as sociedades de economia mista estão sujeitas à
Justiça Estadual, enquanto que as empresas públicas federais
litigam na Justiça Federal.

A Emenda Constitucional n 19 previu a edição de Lei,
estabelecendo o regime jurídico das empresas públicas e
sociedades de economia mista exploradoras de atividades
econômicas e prestadoras de serviços públicos.

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