Power Point Costa Rica V. larga - Instituto Centroamericano de

Report
Boletín de Estudios Fiscales No. 14
Reformas tributarias recientes en
América Central: respondiendo a la
crisis mundial
San José, noviembre de 2011
Contenido
1. El impacto de la crisis en las finanzas
públicas de América Central
2. La respuesta gubernamental: propuestas de
reformas fiscales.
3. Aprobación e implementación: el desafío
político
4. Conclusiones y recomendaciones
1. El impacto de la crisis en las
finanzas públicas de América
Central
Situación previa a la crisis
• En 2005-2007
– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente
• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit
– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB
– En HND déficit en torno al 2% del PIB
• Estos resultados positivos gracias a:
– Crecimiento vigoroso
– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT
– Control del gasto público (con excepción de HND)
El impacto de la crisis
Crecimiento PIB 2005 - 2010
% crecimiento interanual
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
2005
Guatemala
2006
Costa Rica
2007
El Salvador
2008
Honduras
Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.
2009
2010
Nicaragua
Panamá
Desplome de la carga tributaria
Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en
el periodo de la crisis 2008-2009
10
8.9
6.2
% de variación interanual
4.4
3.9
5
1.8
1.7
0.8
4.1
0
-3.9
-5
-7.1
-7.5
-10
-9.7
-11.0
-13.3
-15
CR
ESV
GTM
HND
2007
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
2008-2009
NIC
PNM
Promedio
Déficit fiscal como porcentaje del PIB,
2003 – 2011py
4.0%
2.0%
CR
0.0%
2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011
-2.0%
-4.0%
-6.0%
-8.0%
Py = proyectado
Fuente: Estadísticas del FMI, con base en datos oficiales de Gobierno Central.
SLV
GTM
HND
NIC
PAN
Principales causas del desplome de los ingresos
fiscales en América Central
• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones:
en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25%
– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos
tributarios . Con la crisis, en 2009 el 28%
• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)
– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),
dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo
– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores
inmigrantes CA; contracción del turismo y las inversiones hacia la región
• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada
ante la magnitud de la crisis
2. La respuesta gubernamental:
las propuestas de reformas
fiscales
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar
políticas fiscales más flexibles y activas, para:
– Mantener la estabilidad macroeconómica
– Apoyar la actividad productiva
– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y
de gobernabilidad
– Profundizar la integración económica regional
• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:
– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo
– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de
desarrollo de sus países
– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)
• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales
contracíclicas
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron
individualmente:
– Reformas tributarias
– Programas de gasto público y subsidios
• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social
• ESV: subsidios generalizados (1.8% del PIB): energía eléctrica, agua,
combustibles y transporte. Plan Global Contra la Crisis
• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e
incrementos salariales
• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la
producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público
• CR: subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en
salud, educación y seguridad. Aumentos salariales. Plan Escudo.
• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de
Responsabilidad Fiscal
Las propuestas de reforma tributaria
• Todos los países de la región prepararon proyectos de
reforma
• Objetivos:
– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento
voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
• Incluyendo la mejora del control aduanero
– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y
PNM)
• En tributación directa:
– Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y
tributación internacional
• En tributación indirecta: diversidad, según
particularidades de cada país
3. Aprobación e implementación:
el desafío político
La efectividad de los programas de gasto
público y subsidios
• Algunas medidas implementadas con éxito
– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región
protegieron el gasto social
• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento
externo (IFI)
• Limitaciones en la capacidad de ejecución
• Una primera conclusión:
– El déficit fiscal de la región no aumentó por una
“explosión” del gasto público
– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos
fiscales
Reformas tributarias: Guatemala
• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral
en el marco de la crisis:
– Sin embargo el Congreso no la aprobó
• Pese a que:
– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996)
y el Pacto Fiscal (2000)
– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una
comisión prestigiosa (GPDF)
• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:
– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo
– Rechazo a la propuesta en el Congreso
– Conflicto (tradicional) con el sector privado
Reformas tributarias: El Salvador
• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente,
previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa
– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado
– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de
interlocutores técnicos y capacidad de incidencia
• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA
permitió la aprobación de algunos elementos
• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados
• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente
(¿posible?)
– FUSADES: pacto fiscal
– Sectores sociales: necesidad de la reforma
Reformas tributarias: Honduras
• 5 “reformas” tributarias entre 1998 y 2010
• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían
necesaria la reforma
– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del
financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal
grave.
• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las
ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI
– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP
• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con
implicaciones tributarias
– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales
de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo
Reformas tributarias: Nicaragua
• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la
necesidad de una reforma
• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de
Concertación Tributaria
– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP
– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos
– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma
• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la
caída de los desembolsos
• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma.
El Gobierno prepara una nueva propuesta.
Reformas tributarias: Panamá
• Reformas recientemente aprobadas
– Corresponden a promesas electorales del Presidente
Martinelli
– Propuesta originalmente preparada por una entidad
privada, y luego fortalecida por IFI
– Rechazada por sectores populares y el sector privado
– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en
la facilidad de cumplimiento, más que la justicia
– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura
tributaria
Reformas tributarias: Costa Rica
• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004)
y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados
inconstitucionales
• Nuevo proyecto de reforma Ley de Solidaridad Tributaria
(enero 2011)
– Oposición de distintos sectores
• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos
– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del
proyecto
– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR
para las rentas de capital
• El Ejecutivo modificó el proyecto: ¿hay realmente un
acuerdo?
Particularidades para Costa Rica
• El sistema tributario costarricense es dependiente del
comercio exterior.
– Casi la tercera parte de la recaudación tributaria proviene
del sistema aduanero nacional
• En
2011 el gasto público continúa creciendo más rápido
que los ingresos: aumento acelerado del déficit fiscal
– El crecimiento del gasto se focaliza en remuneraciones, servicio de
la deuda y transferencias corrientes
– La solución técnica recomendable es aumentar los ingresos
corrientes por la vía de una reforma tributaria
– Pero el desafío político para aprobarla sigue sin ser superado
Particularidades para Costa Rica
• La reforma tributaria presentada a la Asamblea en 2011 ha sufrido
modificaciones significativas:
– Discusión amplia entre el gobierno con sector empresarial, académico y
organizaciones de la sociedad civil
– Se presentaron alrededor de 1,900 enmiendas, quedando cerca de 300 por
discutir.
• El Ministerio de Hacienda ha tomado en cuenta algunas, modificando su
propuesta original
• Oposición de sectores políticos y empresariales:
– Tema muy sensible: tratamiento tributario a las ganancias de las empresas que operan
en el régimen de zona franca (a partir del 2015: solución costarricense a las
disposiciones de OMC)
– Aunque hay aval de la cúpula política a una reforma ajustada, hay disidencia en el
mismo partido oficial
– Discrepancias sobre procedimiento legislativo: amenazas de llevar la discusión a la
Sala IV (constitucional)
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES
HN
NI
CR
PA
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES
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
HN
NI
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CR
PA
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
4. Conclusiones
Conclusiones
• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del
gasto público, sino por el desplome de los ingresos fiscales
• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central
es un desafío de naturaleza netamente política, no técnica
• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron
fortalecer el ISR como medio para aumentar la justicia tributaria en
la región
– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto
– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte
oposición del SP y requieren el fortalecimiento de las AT
• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron
reformas
Algunas consideraciones finales sobre la
reforma tributaria en Costa Rica
• Es necesaria y urgente
• La propuesta toma en cuenta dos principios
importantes: suficiencia y equidad.
• Busca corregir una de las características más
atrasadas de nuestros sistemas: modificación al
impuesto sobre la renta.
• Incluye el fortalecimiento de la administración
tributaria.
• Busca adaptarse a requerimientos
internacionales como el de la OMC.
3. Mitos sobre la política fiscal
– “No es buen momento para una reforma fiscal”
– “Con mejoras administrativas y la lucha en contra
de la evasión no es necesaria la reforma”
– “El aumento de base (número de contribuyentes) es
la mejor medida para incrementar los ingresos”
– “Los impuestos ahuyentan la inversión”
– “Los países con más impuestos no son competitivos”
3. Realidades sobre la política fiscal
– “La política fiscal, como la sociedad, es algo que siempre
estará en construcción. Se debe reformar para ir ajustando la
columna vertebral al peso de nuestros desafíos”
– “Luchar contra la evasión implica cambiar las reglas de juego,
por lo tanto hay que hacer reforma”
– “En países tan desiguales el 40% de los ingresos se concentra
en el 10% de la población”
– “La inversión viene por factores como la educación, la
seguridad, el Estado de derecho y la posición geográfica. El no
pago de impuestos es la guinda en el pastel (ver bibliografía)”
– “Los países escandinavos están entre los más competitivos del
mundo, con un carga tributaria que ronda el 50% del PIB”
¡Muchas gracias!
www.icefi.org

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