Dr. Steger

Report
Die Notwendigkeit einer
Haushaltsrechtsreform auf der
Ebene der Länder und Gemeinden
aus der Sicht des Rechnungshofes
Gerhard Steger
Ossiach, 4.6.2014
Anforderungen an moderne
Haushaltspolitik
Artikel 13, 51 B-VG:

Nachhaltigkeit

Wirkungsorientierung

Transparenz

Effizienz

möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
2
Welche Probleme bei Ländern und
Gemeinden?
Situation vergleichbar mit der des Bundes vor wenigen
Jahren:

Fehlende rechtlich VERBINDLICHE mittelfristige
Budgetplanung und längerfristige Prognose

Verknüpfung von Ressourcen- und Ergebnissteuerung im
jeweiligen Haushalt

mangelnde Transparenz durch Beschränkung auf Kameralistik
und

mangelnde Vergleichbarkeit der Haushalte untereinander

Bestehende Vorschrift (Voranschlags- und
Rechnungsabschlussverordnung – VRV) ist für Lösung dieser
Probleme nicht ausreichend
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 1
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3)
Reformbedarf
„Wichtige Begriffe des Rechnungswesens, wie etwa
nicht fällige Verwaltungsschulden, Finanzschulden,
Rücklagen sind in der VRV nicht definiert. Dies
eröffnete Interpretationsmöglichkeiten für die
Länder und führte in weiterer Folge dazu, dass die
Rechnungsabschlüsse nicht ausreichend
transparent und vergleichbar waren.“
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 2
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3)
Fehlende Verbindlichkeit einzelner Regelungen für die
Länder
„In mehreren Bestimmungen sind die Regelungen der VRV nur für
die Gemeinden, nicht aber für die Länder verbindlich. Die VRV räumt
den Ländern explizit Regelungsmöglichkeiten ein, von denen diese
jedoch keinen bzw. unterschiedlichen Gebrauch machen („fehlende
Selbstbindung der Länder“). Dies führte in der Verrechnung zu
unterschiedlichen Vorgangsweisen.“
•
Beispielsweise: Führung eines außerordentlichen Haushalts, Abwicklung
des Überschusses bzw. Abgangs der Vorjahre, Vermögens– und
Schuldenrechnung, Erstellung eines Voranschlags- bzw.
Rechnungsquerschnitts
•
Demzufolge werden an die Gemeinden strengere Maßstäbe angelegt als
an die wirtschaftlich bedeutenderen Länder (inkl. Wien)
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 3
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3) sowie weitere Analysen des RH
Außerordentlicher Haushalt
„Ein Beispiel für eine derart unverbindliche Regelung ist die Führung eines
außerordentlichen Haushalts. Ein solcher ist zur Darstellung einmaliger
Maßnahmen, wie etwa größere Investitionen, vorgesehen.“
4 Länder führen einen außerordentlichen Haushalt, 5 Länder (inkl Wien) nicht. Die
unterschiedliche Darstellung der einmaligen Maßnahmen (insb. Investitionen)
erschwerte einen Vergleich der Haushalte der Länder.
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 4
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3)
Ermittlung des Jahresergebnisses
„Eine Definition für einen administrativen Budgetsaldo, wie z. B. der
Nettofinanzierungsbedarf des Bundes fehlt in der VRV. Das
administrative Jahresergebnis war in den (drei) Ländern zumeist
mit Null angegeben (ausgeglichener Haushalt), obwohl tatsächlich
Abgänge bestanden. Nach den Vorgaben der VRV ergibt sich ein
ausgeglichener Haushalt, weil Schuldaufnahmen, die einen
ausgabenseitigen Fehlbetrag ausgleichen, als Einnahmen zu
verbuchen sind.“
•
keine ausreichende Transparenz, wie weit die Ausgaben aus
eigener Kraft finanziert werden können bzw. für den
Haushaltsausgleich eine Fremdfinanzierung erforderlich ist
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 5
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3)
Bewertungsvorschriften
„Die VRV enthält nur wenige Bestimmungen über Form und Gliederung der
Vermögensrechnung der Länder; die Ausgestaltung bleibt gemäß
§ 16 Abs. 3 VRV grundsätzlich den Ländern überlassen.“
„Die Vermögensübersichten der Länder waren miteinander nicht
vergleichbar, weil unterschiedliche Bewertungsgrundsätze zur Anwendung
kamen.“
„Der Rechnungsabschluss von Tirol enthielt im Unterschied zu Kärnten und
Niederösterreich keine bilanzielle Darstellung des Vermögens. Eine Bilanz
ist derzeit in der VRV nicht vorgesehen.“ Anmerkung: Der RA von Tirol enthält ab dem Jahr
2012 eine Bilanz, Oberösterreich und Wien haben (noch) keine.
•
Einheitliche und klare Regeln für die Aktivierung und Bewertung von
Vermögensgegenständen erhöhen die Aussagekraft (über Wert und
Veränderung des Vermögens) und ermöglichen eine Vergleichbarkeit.
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Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 6
aus dem Bericht Konsolidierungsmaßnahmen der Länder Kärnten, Niederösterreich und Tirol
(Reihe Kärnten 2012/2, Reihe Niederösterreich 2012/3, Reihe Tirol 2012/3)
•
•
Begriff Finanzschulden in der VRV nicht definiert,
daher
unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten
„Der RH konnte in den Rechnungsabschlüssen der drei überprüften
Länder sechs unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten
feststellen. Dies unterschiedlichen Arten von Verbindlichkeiten
erschwerten eine Analyse der tatsächlichen Verschuldungssituation.“
-
-
Finanzschulden im engeren Sinn
weitergegebene Darlehen
sonstige Rückzahlungsverpflichtungen
innere Anleihen
ausgeborgte Fondsmittel
sonstige Schulden
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Unterschiede im Rechnungswesen der
Länder (und Gemeinden) 7
Unterschiedliche Arten von Verbindlichkeiten
In den laufenden Prüfungen zu den Konsolidierungsmaßnahmen
ermittelte der RH weitere Schuldenarten:
•
nicht fällige Verwaltungsschulden, Sollstellungen, Gebührstellungen,
Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen, Verbindlichkeiten
gegenüber Kreditinstituten, Verbindlichkeiten gegenüber
verbundenen Unternehmen, Verbindlichkeiten gegenüber
Unternehmen mit Beteiligungsverhältnis, Verwahrgelder (Erläge,
voranschlagsunwirksame Passiva, Einbehalte)
Eine einheitliche Definition des Begriffes Finanzschulden ist
entsprechend der Regelung im BHG 2013 erforderlich.
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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EU-Vorgaben betr. Rechnungswesen und
Haushaltskoordinierung
EU-Fiskalrahmenrichtlinie (2011/85)

Art. 3: Rechnungswesen in Mitgliedstaaten deckt SÄMTLICHE
Teilsektoren des Staates UMFASSEND und KOHÄRENT ab

Art. 5: Jeder Mitgliedstaat verfügt über numerische
Haushaltsregeln, welche wirksam zur Einhaltung der
EU-Verpflichtungen beitragen und mehrjährig ausgerichtet
sind

dies gilt nach Art. 12 für ALLE Teilsektoren des Staates

Art. 13: umfassende Koordinierung aller Teilsektoren des
Staates bei öffentlichen Finanzen
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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EPSAS: Gemeinsame europäische
Standards in Planung
Druck auf Harmonisierung des Rechnungswesens in den EUMitgliedstaaten wächst: European Public Sector Accounting Standards
(EPSAS)

Derzeit International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) als
existierender weltweiter Standard für öffentliches Rechnungswesen

Prüfauftrag an Kommission in Art. 16 der EU-Fiskalrahmenrichtlinie,
ob IPSAS für EU-Mitgliedstaaten geeignet wären

März 2013: Kommission empfiehlt Erarbeitung von europäischen
Standards (EPSAS) auf Basis IPSAS und unter Berücksichtigung
europäischer Spezifika

Nächste Schritte: Einigung über Eckpfeiler EPSAS (Prozess der
Standardisierung, Formulierung der Standards).

Österreich ist bei EPSAS-Erstellung ein best-practice-Beispiel
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Reformkurs in den Ländern

Steiermark setzt Haushaltsreform mit 2015 um

Kärnten, Burgenland und Salzburg arbeiten bereits
aktiv an der Einführung der Haushaltsrechtsreform

Dabei sind auch Gemeinden mit im Blick

Neue VRV liegt im Entwurf vor und sollte möglichst
rasch erlassen werden, um die Umsetzung der
Haushaltsrechtsreform in Ländern und Gemeinden
zu unterstützen.
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Reformeckpfeiler: Budgetplanung
Mittelfristige Verbindlichkeit:

Wesentlich für eine erfolgreiche gesamtstaatliche Koordinierung.

Erhöhte Planungssicherheit für alle Beteiligten.

Mittelfristiger Ausgabendeckel unterstützt Haushaltsdisziplin.
Langfristige Perspektive:

Ist die Mittelfristplanung im langfristig nachhaltigen Korridor?

Infrastruktur-Investitionen beurteilen (z.B.: Auswirkungen
Demografie? Synergien?)

Budgetäre Auswirkungen neuer Themen beurteilen
(z.B. Klimawandel)
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Reformeckpfeiler: Budgetgliederung
Globalbudget/Detailbudgets:

Übersichtlichkeit und Verständlichkeit des Budgets →
Globalbudgets

Zusammenführung bisheriger Doppel- und
Mehrfachgleisigkeiten wird unterstützt
(Leitsatz Steiermark: 1 Aufgabe = 1 Globalbudget =
1 Organisationseinheit = 1 politische Zuständigkeit)

Detailinformation geht nicht verloren → Detailbudgets

Klare Budgetgliederung erhöht Transparenz und erleichtert
Budgetsteuerung
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Reformeckpfeiler: Doppik
Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage auf Basis
einheitlicher Standards

Finanzierungsrechnung (Liquiditätssteuerung)

Ergebnisrechnung (Ressourcensteuerung)

Vermögensrechnung (Vermögenssteuerung)
Vorteile:

Vergleichbarkeit zwischen Haushalten

Fiskalillusionen werden erschwert (z.B. Verkauf von Vermögen;
Lieferung jetzt, Zahlung später; Investitionen),

Ist das Land, die Gemeinde reicher oder ärmer als ein Jahr zuvor?

Doppik leuchtet blinde Flecken der Kameralistik aus!
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Reformeckpfeiler: Wirkungsorientierung

Budget ist Schuhlöffel, kein Schuh!

Für Bevölkerung sind Ergebnisse entscheidend!

Daher: Angestrebte Wirkungen und dazu dienende
Maßnahmen gemeinsam mit Ressourcen steuern.

Budget wird zum integrierten
Steuerungsinstrument für Wirkungen und
Ressourcen: Budget besteht aus beiden
Komponenten

Wirkungsorientierte Folgenabschätzung für
legistische Akte und wesentliche Vorhaben

Evaluierung
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Erfolgreiche Umsetzung der
Haushaltsrechtsreform

Stärkt die Transparenz öffentlicher Finanzen
(Budgetgliederung, Doppik, Budgetplanung).

Stärkt die gestaltende Komponente in Politik und
Verwaltung (Wirkungsorientierung).

Trägt durch höhere Transparenz und
Ergebnisorientierung zur Stärkung der Demokratie
bei.

Festigt den internationalen Ruf Österreichs als
innovationsorientiertes Land.
Gerhard Steger
Ossiach, 4. Juni 2014
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Danke für die
Aufmerksamkeit!
Kontaktadresse:
SC Dr. Gerhard Steger
Rechnungshof
Tel: +43 1 711 71-8373
[email protected]
www.rechnungshof.gv.at
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