A Reforma da PAC para o período 2014

Report
A Reforma da PAC para o período 20142020:
uma aposta no desenvolvimento
territorial
Eduardo Moyano Estrada (IESA/CSIC)
Antonio César Ortega (IE/UFU)
Sober/2014
Contexto da elaboração do paper

Pesquisa:

Desenvolvimento Territorial Rural. Estudo comparado BrasilEspanha.(Processo nº 490415/2011-3 – APQ)

Chamada CNPq n.º 19/2011 – Cooperação Internacional - Convênios
Bilaterais

Instituições: IE/UFU e IESA/CSIC

Foro IESA: o Fórum de Coesão Territorial para as políticas europeias
de desenvolvimento territorial realizado no IESA, congrega tanto
pesquisadores do IESA, como de Universidades espanholas e de outros
países europeus, reconhecido pela Comissão Europeia como um dos
espaços de debate para a reforma da PAC desde 2009.
2
Reforma da PAC

Este artigo visa analisar as principais mudanças introduzidas pela
Reforma da Política Agrária Comum da União Europeia, aprovada no
final de 2013, pelo Parlamento Europeu, para o período de 2014 a
2020.

Hipótese: estamos diante de uma reforma que representa um trânsito
do protagonismo de uma política de tipo setorial (dirigida à gestão da
dimensão produtiva do setor agrário com as ajudas diretas, para a
qual se dirigem as críticas mais contundentes), a uma outra,
territorial (orientada à gestão de territórios rurais), que busca
viabilizar processos de desenvolvimento rural e remunerar os
agricultores pela produção de bens públicos.

De acordo com o texto aprovado, a PAC terá um orçamento 12% menor
que o dos sete anos anteriores e um país a mais (agora, são 28 países
membros com o ingresso da Croácia em 2013).
3
Histórico da Política Agrícola Comum

Criada em 1962, analistas são quase unânimes em apontar que a PAC
representou um dos pilares de sustentação para sua construção pois,
afinal, constituía-se, a agricultura, no único setor a receber elevada
prioridade de todos os estados membros.

Apesar da reduzida e declinante participação do PIB agrícola no PIB
total europeu, em média, 1,2%, a PAC sempre recebeu um orçamento
substantivo, que, durante muito tempo, superou os 70% do orçamento
total da UE. Atualmente, a PAC representa algo em torno de 45% do
orçamento da UE, para uma população rural, em média, de
aproximadamente 27% da população total.
4
Objetivos da PAC

de ordem social, na medida em que buscava alcançar a
paridade entre as rendas agrárias e não agrárias;

de ordem econômica, buscando elevar a produção e
estabilizar os mercados (busca da autossuficiência);

e de ordem político, ao ser a agricultura um fator de
integração comunitário.
5
As criticas

Externas: pressão contra o protecionismo agrário e, particularmente,
europeu, ganha força nos espaços multilaterais de negociação,
primeiro no GATT, e, depois, na OMC. Na avaliação de especialistas e
negociadores daqueles fóruns, a PAC acabou sustentando preços
agrícolas superiores aos do mercado mundial e contribuiu para as
distorções no mercado internacional.

Internas: disparidades provocadas entre os agricultores e regiões,
sobretudo depois da entrada dos países mediterrâneos, produção
excedente em muitos produtos agropecuários, e cujo custo de
armazenamento, somados à manutenção de preços mínimos de
garantia aos agricultores, representavam um importante volume no
conjunto dos gastos comunitários, criticas ambientais, reivindicações
de movimentos sociais urbanos (principalmente em momento de
crise).
6
Do setorial ao territorial

A atual reforma da PAC aparenta ser uma continuidade em virtude da
manutenção dos dois pilares sobre os quais a PAC se sustenta desde
2005:

- o Pagamento Direto às Explorações (Primeiro Pilar)

- a Política de Desenvolvimento Rural (Segundo Pilar).

Porém, o que tivemos com a aprovação da nova PAC em 2013 é um
trânsito do protagonismo de uma política de tipo setorial (dirigida à
gestão da dimensão produtiva do setor agrário com as ajudas diretas,
para a qual são direcionadas as críticas mais contundentes), a uma
outra, territorial (orientada à gestão de territórios rurais), que busca
viabilizar os processos de desenvolvimento rural e remunerar os
agricultores pela produção de bens públicos.
7
Estratégia de Desenvolvimento Rural
Europeia: breve histórico

Contexto de discussão de desenvolvimento rural: crise da agricultura
(superprodução), queda dos rendimentos agrícolas, impactos
ambientais provocados pela Revolução Verde, exclusão de regiões e
produtores que não se adequaram ao processo de modernização,
pressão internacional;

Entrada de Portugal, Espanha e Grécia menos desenvolvidos: como
desenvolver todos os países igualmente?

Terceira Itália e disseminação das ideias do Consenso de Washington,
abrindo espaço para a desregulação da economia, privatizações,
abertura comercial, dentre outras;

Tudo contribuiu para o apoio a ações de desenvolvimento territorial
local, cujo objetivo era promover a redução das disparidades
regionais, de forma autônoma e endógena;
8
Iniciativa Leader (Ligações entre Ações
de Desenvolvimento da Economia Rural)

Criada em 1991, constituiu-se no principal instrumento do uso do enfoque
territorial do desenvolvimento rural;

Baseou-se no princípio que o desenvolvimento rural não deve estar baseado apenas
gestão agropecuária para dinamizar os territórios;

As orientações principais promovidas por esse programa foram

Enfoque local: identificação de unidades territoriais pequenas e homogêneas;

Estratégias bottom-up: promoção da participação da comunidade local na
tomada de decisão e descentralização do planejamento de políticas;

Enfoque multisetorial integrado: criação de sinergias e complementariedades
entre setores (superação da visão setorial);

Alianças horizontais: criação de Grupos de Ação Local (GAL) que envolvem a
participação de atores locais, públicos e privados, para identificação e
implementação de estratégias comuns nos territórios rurais;
9
Iniciativa Leader

Sucesso da primeira fase (1991-94), em que estava restrito
às zonas desfavorecidas (Espanha, Grécia e Portugal),
ampliaram-se na segunda fase;

entra em vigor o Leader II, mantendo ênfase na
necessidade de incentivar projetos inovadores de
desenvolvimento local.

A Agenda 2000 (Leader+) marca o início da terceira fase,
com um conjunto de medidas heterogêneas que, de um
lado, integram politicas estruturais para as propriedades
agropecuárias, agregando-lhes programas agroambientais.

Em 2005, com nova PAC, se transforma em seu Segundo
Pilar.
10
Estratégia de Desenvolvimento Rural:
década de 2000

Introdução de novos
desenvolvimento rural:
elementos
à
política
de
A
multifuncionalidade da agricultura: reconhecimento
da complementariedade entre o enfoque territorial e
setorial;
A
importância da agricultura para a manutenção do
tecido rural;
A
interdependência dos problemas que afetam as áreas
rurais e a busca por estratégias setoriais combinadas;
 Complementariedade
urbano-rural;
11
Desenvolvimento Recentes da Política de
Desenvolvimento Rural Europeia

Transferência de recursos do Pilar 1 para o Pilar 2 (Políticas de
Desenvolvimento Rural) com a criação de um fundo especifico para
financiamento o FEADER (Fundo Europeu Para a Agricultura e
Desenvolvimento Rural);

Esse fundo é composto por fundos do antigo FEOGA (agora FEGA que
financia o Pilar 1) e com os fundos estruturais FEDER, FSE E IFOP
ampliando a perspectiva que aborda o desenvolvimento rural;

Nesse sentido, a PAC foi inserida na política mais ampla de Coesão da
EU;
12
Nova Reforma da PAC: 2014-2020

Situa-se no novo Marco Financeiro Plurianual da UE e
coincide com a reforma de políticas comuns (agrária,
rural, coesão, etc.);

A reforma retira a PAC do âmbito dos interesses agrários
para integrar aos interesses gerais da UE;

Além disso, reforça a necessidade de coerência entre as
diversas políticas europeias de desenvolvimento rural e de
coesão, além de políticas de desenvolvimento regional e
políticas sociais;
13
Nova Reforma da PAC: 2014-2020

Orçamento:

PAC: 362 bilhões de euros para o período de 2014-2020
(aproximadamente 36% do orçamento total), menor que período
de 2007-2014 (412,6 bilhões de euros) e com 1 país a mais
(Croácia)
 FEAGA:
278 bilhões (75%)
 FEADER:

85 bilhões (25%)
Política de Coesão: 376 bilhões de euros para o período de 20142020 (aproximadamente 37%)
 Fundo
de Coesão: 68 bilhões (18%)
 Fundos
estruturais (FEDER, FSE): 308 bilhões (82%)
14
Nova Reforma da PAC: 2014-2020
A mudança no atual projeto da PAC pode criar grandes oportunidades,
mas também tem gerado incertezas entre os agricultores e complexidade
para UE;
 Oportunidades:
 O orçamento da PAC fica preservado de possíveis “cortes futuros”
como ocorria anteriormente;
 Horizonte da política se alarga ao se inserir nos objetivos amplos da
UE para 2020;
 Temas relacionados à agricultura deixam de ser baseados em analises
setoriais (agropecuária) para serem compreendidos dentro de
interesses gerais e visto como bem publico;
 Incertezas e complexidades:
 Vinculação do orçamento da PAC aquela da UE torna necessário sua
aprovação no mesmo prazo;
 Em caso de negociações bilaterais entre Comissão Europeia e
Conselho de Ministros, o Parlamento Europeu deverá intervir, situação
inédita com resultados imprevisíveis;

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Rupturas com a Nova PAC
Nesse contexto, a reforma da PAC ainda não modificou a estrutura
formal dessa política (continuidade da manutenção dos dois pilares),
incitando o debate sobre a continuidade;
 Mas apesar disso, existem elementos que demostram a ruptura
potencial como, por exemplo,
 Sistema de pagamentos diretos: embora preservado no
orçamento modificou-se a definição dos beneficiários, critérios
de distribuição de ajuda e na estrutura de pagamentos
por bens públicos.
 Greening: remunera os agricultores que introduzam praticas
agrícolas que evitem a deterioração dos recursos naturais, ainda
que isso represente queda da produtividade a curto prazo.
 Capping: limites de recursos para grandes exploraçoes
especializadas.

16
Rupturas com a Nova Reforma da PAC

Criação da AEI (Associação Europeia para Inovação) para reativar a
pesquisa, inovação e a transferência ao setor agroalimentar e ao meio
rural, mediante “grupos operativos”
orçamento de 4 bilhões
acrescentado ao orçamento da PAC;

Amplia o horizonte da governança dos atores econômicos, sociais
culturais e institucionais presentes no território por meio do enfoque
DLCL (Desenvolvimento Local gerido por Comunidades Locais) também
na Política de Coesão:

Preserva e amplia a participação da comunidade local (bottom-up)
potencializando os GAL (antes circunscrito às áreas rurais na
iniciativa Leader);
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Continuidades e Ruptura da Nova Reforma da
PAC (2014-2020)

Ainda que mantenha políticas setoriais, está orientada aos
territórios, buscando mesclar os dois pilares da PAC. Por isso,
necessita da analise conjunta dos dois pilares e das políticas de
coesão social, que também assume o corte territorial, inclusive
utilizando a experiência DLCL (Desenvolvimento Local gerido
por Comunidades Locais) dos GAL;

Com esse novo enfoque, a UE promove a maior cooperação
entre meio rural e urbano, potencializando o valor econômico,
social e cultural do território impulsionando um melhor
aproveitamento das possíveis sinergias entre os distintos atores
socioeconômicos e institucionais.
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