France LOLF

Report
Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats membres de
l’AFRITAC Centre
La LOLF : 10 ans après le vote
et 5 ans de mise en œuvre
Frank Mordacq
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
Libreville – Janvier 2012
La réforme de la gestion financière en France
 Vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de
finances (LOLF)
 Une nouvelle constitution financière pour l’Etat votée à
l’unanimité sur une initiative parlementaire de façon
transpartisane
 Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la
gestion publique, élément fondamental de la réforme de l’Etat
 4 ans de délais de mise en œuvre 2002-2006 avec des
expérimentations préalables
 5 années d’application complète de la réforme depuis 2006
permettent de réels retours d’expérience
2
Plusieurs réformes dans un texte solennel
 Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le
vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les
finalités de la dépense en missions et programmes
 Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des
indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle
gestion publique
 Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la
comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des
coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer
leurs dépenses
 Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure
budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans
l’autorisation et le contrôle des dépenses
3
I. La nomenclature par destination de la
dépense
Un budget organisé par grandes politiques publiques
Unité de vote
Niveau de spécialité
Missions
Programmes
(indicateurs associés)
Limitatifs
Dotations
- dépenses accidentelles et imprévisibles
- mesures générales fonction publique
- dotations des pouvoirs publics
Évaluatifs
- Dette
- Remboursements et dégrèvements
- garanties
4
La mission : l’expression des choix politiques
33 missions pour le budget général
 L’identification de politiques publiques cohérentes : "Une mission
comprend un ensemble de programmes concourant à une
politique publique définie"
 Elle est l'unité de vote du Parlement
 elle regroupe un ensemble de programmes,
 le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein
d'une mission.
 Elle peut être ministérielle ou interministérielle
 10 missions interministérielles,
 exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères
5
La mission "Recherche et enseignement
supérieur"
10 programmes / 6 ministères
• Formation supérieure et recherche universitaire
• Vie étudiante
• Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
• Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources
• Recherche spatiale
• Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
• Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de
l’aménagement durables
• Recherche duale (civile et militaire)
• Recherche culturelle et culture scientifique
• Enseignement supérieur et recherche agricole
Enseignement
Supérieur et Recherche
Économie,
Finances et Industrie
Écologie,
Développement
Durable, Transports et
Logement
Défense et Anciens
combattants
Culture et
Communication
Agriculture,
Alimentation, Pêche,
Ruralité et Aménagement
du territoire
6
Le programme : cadre d’autorisation et de
gestion des politiques publiques
123 programmes pour le budget général
 Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la
nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d'actions (600)
 Il relève d'un seul ministre
 Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs
et indicateurs de résultats
 Pas de budgétisation analytique
 Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles
fonctions managériales
7
Le pilotage du programme
 Une structuration des programmes
rassembler les dépenses d’une politique
permettant
de
 Un programme centre de responsabilité et expression
d’une politique (programme/structure de direction)
 Une affectation des agents au sein des programmes
 Pour donner sens à l’autorisation budgétaire et permettre le
pilotage, l’affectation ne peut pas être analytique : on ne partage
pas les agents entre programmes
 Le respect d’une gestion publique opérationnelle pour les
fonctions de soutien et les services polyvalents
8
Le rattachement ministériel du programme
 Les programmes et les plafonds d’emplois sont ministériels
 Les crédits sont ouverts aux ministères
 Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes
et/ou ministères (≠ mission)
15 ministères au sens budgétaire
9
La globalisation des crédits
L’exemple de la mission "Justice"
Avant : 30 chapitres
160 articles de prévision
Après : 5 programmes
Titre III - Moyens des services
Personnel - rémunérations d'activité
Personnel en retraite - pensions et allocations
Personnel en activité et en retraite - charges sociales
Matériel et fonctionnement des services
Subventions de fonctionnement
Dépenses diverses
Titre IV - Interventions publiques
Interventions politiques et administratives
Actions sociale - assistance et solidarité
Titre V - Investissements exécutés par l'État
Équipement administratifs et divers
Titre VI - Subventions d'investissement
accordées par l'État
Équipement culturel et social
Justice judiciaire
Administration pénitentiaire
Protection judiciaire de la
jeunesse
Accès au droit et à la justice
Conduite et pilotage de la
politique de la justice
10
Retours d’expérience
Les points positifs
 Une meilleure identification des politiques publiques
 Une discussion budgétaire renouvelée portant sur l’ensemble de la politique
 Une incitation forte au regroupement des structures d’administration centrale :
plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances
publiques
 La mission = élément de budgétisation pluriannuelle
Les points à améliorer
 L’absence de responsable des missions interministérielles
 Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique
transversale (DPT)
 La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien regroupant
toutes les fonctions indivises : la CAC
 La tentation de programmes ad hoc (cf. infra)
11
Les programmes ad hoc
 Des programmes géographiques
 Le PITE (dès 2006)
 Moyens mutualisés des départements (depuis 2011)
 Des programmes événementiels
 La PFUE (Présidence française de l’Union Européenne)
 Présidence française G8-G20 (en 2011)
 Des programmes quasi-interministériels (depuis 2006)
 Le programme entretien immobilier
 Le CAS patrimoine immobilier
 Des programmes «politiques»
 Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes (2009-2010)
 Les dépenses d’avenir (grand emprunt) (2010)
12
II. La gestion budgétaire
Un échange entre liberté et responsabilité
Liberté accrue
des acteurs
de l’administration
Plus grande
responsabilité
des gestionnaires
de programme
(«accountabiliy»)
 Globalisation des crédits avec 123
programmes
 Redéploiement des crédits par nature
au sein d’un programme, mais avec un
plafond de masse salariale
 Liberté de redéploiement des effectifs
dans un plafond d’emplois exprimé en
équivalent temps plein
 S’engager sur des objectifs et
rendre compte des résultats
 Rendre compte de l’utilisation des
crédits par nature et par finalité de
la dépense
 Plus
d’information
dans
l’exécution
du
budget
en
engagements et en paiements
13
La fongibilité au sein du programme
FONGIBILITÉ
14
La nature de la dépense : les TITRES
7 titres budgétaires et 18 catégories de dépenses
I
dotations des
spécifique)
pouvoirs
publics
II
dépenses de personnel
III
dépenses de fonctionnement
(sur
une
mission
IV charges de la dette de l’État (sur un compte spécifique)
V
dépenses d’investissement
VI dépenses d’intervention
VII dépenses d’opérations financières
+ 18 catégories de dépenses définies par la LO, selon
lesquelles les crédits sont présentés
15
La destination de la dépense : les ACTIONS
 Une présentation indicative des crédits détaillés par action
 Les actions (et sous-actions pour les grands programmes)
permettent d’identifier les finalités des politiques publiques
 Les dépenses sont affectées à une seule action en
prévision et en exécution
 Existence d’actions de soutien
 Caractère indicatif des actions
16
Retours d’expérience
Les points positifs
 Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de
personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux
 Une gestion plus souple des emplois (ETP) à l’intérieur du plafond qui
conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires
Les points à améliorer
 Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les
dépenses de fonctionnement
 Trop de fléchage des crédits par les administrations centrales
 Les libertés budgétaires en matière d’emploi nécessitent plus de liberté
statutaire pour favoriser la mobilité
 La tentation de la normalisation des fonctions supports
17
III. La performance
 Un guide méthodologique partagé entre le
Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP
 Une sélection d’objectifs et d’indicateurs
représentative des priorités du programme
de
résultats
 Une stratégie pour expliquer la cohérence
 Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de l’usager et
du contribuable : un choix politique
 Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus
 Des objectifs (500) et indicateurs (1.000) :
 Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les
PAP et dont il est rendu compte dans les RAP
 Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à
l’activité de chaque agent
18
Un budget orienté vers les résultats
Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués
(≠ budgétisation par objectif)
Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense
 S’engager sur les résultats : le projet annuel de
performance (LFI)
 Rendre compte des résultats : le rapport annuel de
performance (LR)
 Même présentation, même structure que le projet annuel
de performance afin de faciliter la comparaison
prévisions/réalisation
 Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant
l’examen du PLF n+1
19
Les dimensions de la performance
 Trois dimensions de la performance :
 efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus
des politiques publiques
 qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigé
 efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des
moyens
 Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en
fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)
 Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens
 Des objectifs imputables aux responsables
 Un
contrôle permanent exercé par un organisme public
indépendant : le comité interministériel d’audit des
programmes (CIAP)
20
Le pilotage par la performance
 3,4 objectifs par programme
 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne)
 Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission (96)
Point de vue Axe d’analyse
Exemples
d’objectif
Exemples
d’indicateur
Citoyen
efficacité
socio-économique
Accroître l’insertion
professionnelle
des jeunes diplômés
% de diplômés ayant
un emploi 6 mois après
l’obtention de leur diplôme
Usager
qualité du service
rendu
Accélérer les
décisions judiciaires
Durée moyenne des
décisions rendues ;
Ancienneté moyenne
des jugements en cours
Contribuable
efficacité
de la gestion
Réduire le coût de
gestion de l’impôt
Coût par redevable d’un
impôt
21
L’audit des programmes
 Une organisation : le comité interministériel d’audit des programmes
(CIAP) avec les corps d’inspections et une présidence IGF
 7 cycles d’audits depuis 2003 :
 6 premiers cycles : audits généraux sur l’ensemble des aspects d’un programme
(structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) – Tous les programmes
audités
 7ème cycle (2010) : des audits centrés sur la performance (pertinence du dispositif /
fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles pour les actions du
programme)
 Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des informations
des programmes
 Le contrôle de qualité de la mesure des résultats n’est pas une
évaluation de la performance
 Disparition du CIAP en 2011 et intégration dans les comités ministériels
d’audit
22
Retours d’expérience
Les points positifs
 Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres
 L’intérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu
démocratique de la bonne utilisation des crédits
 Une mise en place d’une rémunération au mérite pour les cadres et d’un
intéressement collectif pour les non cadres
 Un débat de principe clairement tranché
 Le choix d’un système mixte : indicateurs d’efficacité mais aussi efficience
et qualité de service, visant la performance des administrations et déclinables
dans les unités de base)
 la performance d’abord comme outil managérial et non de communication
(ministères et Parlement favorables)
23
Les points à améliorer
Sur les éléments de la performance
 Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs en distinguant mieux les
indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux
ministères
 2006 : 650 objectifs – 1.300 indicateurs
 2012 : 420 objectifs – 880 indicateurs
 Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de
mesure en s’appuyant sur le dispositif d’audit interministériel (CIAP)
 Standardisation des indicateurs d’efficience : bureautique, immobilière, GRH
 Harmoniser les définitions d’indicateurs communs à plusieurs programmes
(insertion – formation – contrôle)
Sur l’usage de la performance
 Une discussion budgétaire insuffisant axée sur la performance
 Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle
 Pas assez d’appropriation politique
 La question de l’évaluation de la performance
24
IV. La transparence budgétaire
Les opérateurs
 La présentation des opérateurs (emplois et crédits) :
 Notion budgétaire (subvention pour charges de service public) et/ou
recettes affectées
 50 % des programmes comportent des opérateurs (crédits et
emplois agrégés dans les PAP)
 584 opérateurs – 12 statuts juridiques différents – 38 Mds€
de subventions – 8,7 Mds€ de ressources fiscales affectées
 Une partie spécifique dans les PAP : budgets + emplois
25
La transparence des dépenses de personnel
La notion d’«emploi rémunéré par l’Etat»
 L’«emploi»
 Les emplois sont comptabilisés en équivalents temps plein travaillé (ETPT) en fonction
de la durée de leur rémunération sur l’année et de leur quotité de temps de travail par
rapport au temps plein.
 Tous les personnels rémunérés ont vocation à être décomptés en ETP, y compris les
saisonniers ou occasionnels et les autres agents non titulaires.
 «rémunéré par l’Etat»
 La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la
personne morale Etat
 Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et l’Etat (engagement à servir,
contrat, ..)
 Composition du titre 2
 Rémunérations d’activité
 Cotisations et contributions sociales
 Prestations sociales et allocations diverses »
26
Un double plafond en crédits et en emplois
 Un plafond en masse salariale par programme
 Caractère limitatif du titre 2 pour 41% des dépenses de l’Etat
 Liberté de redéploiement au sein du titre 2
 Le plafond d’emploi ministériel
Emploi budgétaire
Ordonnance organique 1959
Emploi rémunéré par
l’Etat (LOLF)
Définition
Aucune
ETPT
Plafond
Par chapitre
Par ministère
programme
Autorisation
Création,
suppression, Répartition
indicative
transferts d’emplois, par corps catégorie d’emplois
et
grade
(pyramidage (métier, corps ou contrat)
budgétaire)
Vote
Flux partiel
–
décliné
par
par
Stock
27
Les dépenses de personnel en coût complet
Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur
la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaireagent
 Financement des dépenses de pensions : cotisations
patronales versées en recettes du CAS «pensions»
 Financement des prestations familiales
patronale au profit de la CNAF
: cotisation
 Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées
 La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût
complet» permettant une meilleure appréciation du coût des
services rendus
28
Le CAS Pension
Budget général
Programme « pensions
civiles et militaires »
Titre 2 (dépenses de
personnels)
Catég. 1 Catég.2
Programme X
Recettes
Catég.3
Cotis. Salariales
Cotis. Patronale
Dépenses
Titre 2,
catég. 3
Pensions
Action 1
Autres contributions
Action 2
29
La transparence des informations budgétaires
 Une justification au premier euro des crédits : un outil
d’explicitation du budget par les déterminants de la
dépenses
 Un outil d’explicitation des crédits du projet de budget en
donnant le contenu physique et financier des crédits (les
déterminants de la dépense) :
 Physiques : nombre d’usagers, volume d’activités, nombre d’ETP, bâtiments
….
 Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire des dispositifs
d’intervention, coût de fonctionnement.
 Ce n’est pas un exercice de justification des besoins
(budgétisation en base zéro).
30
L’élargissement du champ de compétence de la
loi de finances
 évaluation des ressources et charges de trésorerie
 fixation d’un plafond d’emprunt de la dette négociable
 autorisation d’octroyer les garanties, de prendre en charge
des emprunts
 affectation à un tiers d’une ressource de l’État
 évaluation par programme du produit des fonds de
concours pris en compte dans l’article d’équilibre
 ratification des décrets de rémunération pour services
rendus
31
L’amélioration des informations données dans
les lois de finances
 Présentation à structure constante
 Présentation en deux sections (section de fonctionnement – section d’investissement)
 Description des impositions affectées
 Évaluation chiffrée de l’incidence des dispositions du
PLF
32
La transparence des principes budgétaires
Le renforcement des grands principes
budgétaires par la LOLF
ANNUALITE

Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non
éternelles)

Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les
dépenses

Des reports limités en CP (3 %)

Une période complémentaire comptable de 21 jours

Un discours stratégique pluriannuel : rapport DOB / rapport
économique / rapport PO
33
UNITE ET UNIVERSALITE

Suppression des taxes parafiscales fin 2003

Monopole de l’affectation de ressources d’Etat

Limitation des budgets annexes

Simplification des comptes spéciaux :
-

Lien entre recettes et dépenses
3 comptes obligatoires :
Participations (CAS)
Pensions (CAS)
Dette (CC)
Consécration des prélèvements sur recettes (UE + collectivités
locales)
34
La structure du projet annuel de performance
(PAP) d’un programme
1.
Présentation des crédits



2.
Le programme : description et performance


3.
Une 1ère présentation «matricielle» (actions / titres) ;
Une 2nde présentation «par nature» (titres / catégories) ;
Une présentation des dépenses fiscales.
Une description des programmes et des actions ;
Une description des objectifs et des indicateurs.
La justification des crédits du programme (JPE)


Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ;
Les éléments propres à chaque action ;
4.
L’échéancier des crédits de paiement.
5.
La répartition indicative prévisionnelle des emplois
6.
Une description des principaux opérateurs
7.
Éléments de coût des actions (CAC)
35
Une exécution budgétaire plus transparente
 La généralisation des autorisations d’engagements
 Des mouvements de crédits plus encadrés (Parlement)
 Information préalable et compte rendu (transferts – virements
– annulations)
 Avis suspensif (décret d’avance)
 Plafonnement en % des crédits initiaux :
 Report 3 %
 Avance 1 %
 Annulation 1,5 %
 De la régulation à la réserve de précaution
 Régulation : insérée dans le LOLF et reconnue par le Conseil
Constitutionnel
 Loi organique modifiée le 12/07/2005 :
 Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme (titre 2 / autres titres) en annexe du
PLF : Information du Parlement
 Visibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche conditionnelle)
 Limitation de la période complémentaire
36
Les principes de la budgétisation des crédits
La généralisation des AE
 1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour
les dépenses d’investissement
 LOLF – les «autorisations d’engagement» :
 Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP)
 Pouvant être reportées
2 avantages :
 une mesure des engagements de l’Etat
 une moindre pression sur les reports donc sur la régulation
 Dépenses de personnel : AE = CP
37
Retours d’expérience sur la transparence
Les points positifs
 Des documents budgétaires très riches en informations
 Meilleur suivi de la soutenabilité
d’engagements pluriannuelles
grâce
aux
autorisations
 Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de
précaution anticipée
 Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des
informations des programmes de l’Etat et des opérateurs
 Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût
des pensions
 La mise en place d’un référentiel de comptabilité budgétaire
38
Retours d’expérience sur la transparence
Les points à améliorer
L'annualité
 Insuffisance de prise en compte des AE
 Des surgels au-delà des gels
 Les freins de l’annualité budgétaire
L'universalité budgétaire
 L’accroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 :
Compte d’affectation spéciale
CAS Immobilier
CAS Climat/forêt
CAS Spectre hertzien
CAS Transports de voyageurs
CAS Apprentissage
Compte de concours financiers
CCF Véhicules propres
CCF Prêts aux Etats de l’Union Européenne
CCF Prêts filière automobile
Les opérateurs
 Mode de calcul des emplois des opérateurs
 Le pilotage et la contractualisation avec les opérateurs
39
V. La gestion opérationnelle des politiques publiques
Le concept du budget opérationnel de programme (BOP)
 Dans le cadre de la LOLF, la mise en œuvre du programme
suppose :
 la déclinaison des crédits et des orientations fixées par les acteurs
chargés de sa mise en œuvre opérationnelle
 l’identification d’une chaîne de responsabilité au sein de laquelle se
décline la stratégie développée par le responsable de programme
= Budget Opérationnel de Programme
BOP = déclinaison opérationnelle d’un programme et d’un seul
sur la base du principe liberté / responsabilité induit par la LOLF
Concept non prévu par le texte de la LOLF
40
La déclinaison opérationnelle du programme
Le budget opérationnel de programme
DEFINITION DU BOP :
« Déclinaison opérationnelle d’une partie de programme sur la base du principe
liberté/responsabilité induit par la LOLF »
Un responsable
identifié
BOP
La décomposition en
Unités
Opérationnelles (UO)
La traduction d’un nouveau mode de gestion





Le nouveau cadre budgétaire
La déclinaison de la performance
Les AE/CP
Le dialogue de gestion
Le pilotage de la masse salariale
41
Les composantes et la typologie des BOP
Un contexte
Un plan
d’actions
Un budget
prévisionnel
Un schéma
d’organisation
financière
 Objectifs et indicateurs de performance en
cohérence avec ceux du programme
 Des leviers d’actions adaptés aux enjeux
opérationnels et au contexte
 Une programmation des activités au regard
des moyens humains et financiers annoncés
 Schéma d’emploi
 Répartition des ressources par destination
(action) et par nature (titre)
 Scénario et rythme de consommation des
différents types de crédits
 Validation par le préfet pour les BOP
territoriaux
 Description des activités et des moyens
alloués aux UO rattachées au BOP
 Le rôle des acteurs
42
Les règles pour la structuration des BOP
 Un service ne reçoit qu’un BOP par programme ; mais un
même service peut être responsable de plusieurs BOP s’il met en
œuvre plusieurs programmes notamment dans les ministères
dotés d’un réseau unique de services déconcentrés
 Les BOP sont limitatifs, non fongibles entre eux ; mais le
responsable de programme peut redéployer entre les BOP en
cours de gestion
 Une organisation géographique adéquate est recherchée
(interrégionale – régionale …)
 15 BOP interrégionaux
 55 BOP régionaux
 5 BOP départementaux
43
Les décideurs budgétaires
Les nouveaux managers publics
44
Les acteurs des BOP : Le responsable de BOP
 Le responsable de BOP est le programmateur des activités
et le répartiteur des moyens
 Il programme les activités à mener par les UO et l’ensemble
des services concernés pour atteindre les résultats attendus
et décline la performance du programme,
 Il répartit sur les UO, en fonction du rythme de mise en
œuvre de la programmation par chacune d’entre elles, les AE
et les CP reçus dans le BOP
 Il peut être gestionnaire des crédits s’il est également
responsable d’UO (cas d’un BOP départemental par
exemple),
 Il a la possibilité d’assurer la fongibilité asymétrique
45
L’unité opérationnelle, acteur du BOP
 L’unité opérationnelle est rattachée à un BOP et à un seul
pour un même programme dont elle met en œuvre une part
de la programmation :
 elle est naturellement associée dans une démarche collégiale
à l’élaboration du BOP
 dans l’exercice de la mise en œuvre des politiques publiques,
elle engage les dépenses et mandate ; elle est ordonnateur
secondaire ou secondaire délégué
 elle peut faire jouer la fongibilité interne, en accord avec le
responsable de BOP, d’une part au titre 2 d’autre part au sein
des autres titres (la fongibilité asymétrique reste au niveau du
BOP)
 L’UO et les services qui en relèvent, assument la
compétence métier
46
Le rôle des acteurs : le préfet
 Garant de la cohérence de l’action de l’Etat au niveau
territorial (CAR)
 Associé à l’élaboration du BOP en déconcentré :
 S’assure de la prise en compte des objectifs et des indicateurs
 Donne son avis sur le projet de BOP pour les missions
relevant son autorité
 Procède à la délégation des signatures au RBOP et RUO
pour mise en œuvre du schéma d’organisation financière (SOF)
 Garant de la mesure des résultats
LE PREFET
 Décret du 29/04/04 modifié le 16/02/10 :
 La préparation des BOP nécessite un dialogue de gestion
territorial avec le préfet de région et de département
 Le préfet de région garant de la cohérence des BOP au niveau
déconcentré a vocation à animer ce dialogue et émet un avis
avant transmission au RPROG (éventuellement après
passage en CAR pour les BOP considérés à « enjeu » par le
préfet de région)
 Transmission au préfet des BOP hors champ de compétence
du préfet pour information
47
Le dialogue de gestion
Responsable de programme
Pilotage
Préfets
Dialogue de gestion
…
Responsable de
Budget opérationnel
de programme (BOP)
Responsable
de BOP
Préfets
Dialogue de gestion
Exécution
Responsable
d’unité
opérationnelle
Responsable
d’unité
opérationnelle
…
Responsable
d’unité
opérationnelle
48
Performance et programmation d’activités
Exemple de l’articulation entre une activité programmée
et un objectif de performance avec indicateurs et leviers d’action associés
Action:
Insertion des personnes
BUDGET GLOBAL
1 000 000
en recherche d’emploi
UNE ACTIVITÉ PROGRAMMÉE
500 personnes en stage de formation à 2000 euros
OBJECTIF DE
PERFORMANCE
Accroître l’insertion
des personnes
Indicateurs :
-taux d'insertion dans un emploi durable
dans les six mois suivant la fin du stage
-proportion des chômeurs de longue durée
parmi les stagiaires (pour éviter la sélection à l'entrée)
Leviers d’action :
-choisir des organismes de formation plus performants;
-contractualiser avec eux sur les résultats;
-remettre en cause les conventions;
-diversifier les organismes pour en détecter de plus performants;
-mieux adapter le choix de la formation au profil de la personne.
49
Le programme des interventions territoriales de
l’Etat (PITE)
 Le PITE est un programme appartenant
interministérielle «Politique des territoires»
à
la
mission
 Ce programme est placé sous la responsabilité du Premier
ministre mais la gestion est confiée au ministère de l ’intérieur.
 Ce programme est composé d’actions qui contrairement aux
autres actions des autres programmes ne seront pas fongibles
entre elles.
 sept actions en 2007 et 2008 et seulement 4 depuis 2009 pour 35
M€ (2011)




« programme exceptionnel d’investissement en faveur de la Corse »
« eau – agriculture en Bretagne »
« plan marais poitevin »
« plan chlordécone en Martinique et Guadeloupe »
50
Retours d’expérience
Les points positifs
 Un outil de déconcentration non imaginé au départ dans la LOLF
 Une organisation qui a conduit au choix d’un échelon de programmation :
la région : celle-ci devient le niveau de droit commun et de pilotage de la
gestion publique + le niveau de mutualisation des fonctions supports
 Une vraie liberté nouvelle de redéploiement pour le terrain, notamment
pour les crédits de fonctionnement
 Un décloisonnement des services : opérationnel/financier/RH
 Une structuration progressive du contrôle de gestion
 Avis sur les BOP : révélateur des problèmes de sous budgétisation
51
Les points à améliorer
 La qualité inégale du dialogue de gestion : la performance et la
stratégie n’occupent pas encore assez de place dans un dialogue de
gestion essentiellement centré sur les éléments budgétaires
 Les pratiques récurrentes de certaines administrations centrales de
fléchage et de fractionnement des crédits
 Les questions d’organisation, d’outil et de pratiques :
 Une faible taille critique de certains services au niveau local
 Un nombre trop important de budgets opérationnels centraux et locaux (BOP)
 Réduction (- 20 % depuis la mise en œuvre) du nombre de budgets
opérationnels au niveau local (2.300 BOP en 2006 à 1.400 BOP en
2010), par regroupement des dotations de crédits
 La complexité budgétaire due à la réforme de l’administration
territoriale, notamment les directions départementales interministérielles.
52
VI. La responsabilité
Un nouveau système de responsabilité
 Le pilotage par le responsable de programme
 Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières,
 il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion
interne,
 il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet
annuel de performance,
 il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de
performance.
 Des responsables de programme qui sont des directeurs
d’administration centrale, qui peuvent piloter plusieurs directions
 Une responsabilité "managériale" avec une lettre d’objectifs, une
évaluation des résultats et une rémunération au mérite
53
La nature de la responsabilité
 Responsabilité politique
 Responsabilité juridictionnelle
 Responsabilité managériale
 Les sanctions positives et négatives
 Le projet de loi de réforme des juridictions financières
 Ordonnateurs
 Comptables
54
Retours d’expérience
Les points positifs
 L’émergence de la notion de responsable de programme comme
manager
 La reconnaissance de leur rôle par le Parlement qui les auditionne
directement
 Son identification dans les documents budgétaires
Les points à améliorer
 L’absence de « statut » les privant parfois de fonctions hiérarchiques
 Son positionnement vis-à-vis des directeurs financiers et des directeurs
des ressources humaines
 Le positionnement vis-à-vis du secrétaire général
55
VII. La comptabilité
Les outils de mesure de la situation financière de
l’Etat
 La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique
 A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction
de la comptabilité générale, fondée sur l’exercice (ou
les droits constatés) pour assurer la transparence de la
situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan)
 Des comptes réguliers, sincères et donnant une image
fidèle de son patrimoine et de sa situation financière
 Une exigence de qualité comptable
comptables en lien avec les ordonnateurs
confiée
aux
 Une certification par la Cour des Comptes
56
Une nouvelle comptabilité à trois dimensions
 Une comptabilité budgétaire :



Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires
(encaissements/paiements)
Période complémentaire comptable de 20 jours
Un double suivi AE/CP
 Une comptabilité générale fondée sur la constatation des droits
et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises :


Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se
rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement
Un compte de résultat + un bilan + hors bilan
 Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire
(cf. CAC)
57
Un système unique à trois dimensions et un
élargissement de la fonction comptable (amont/aval)
Comptabilité Générale
Hors bilan
Analyse
des
coûts
résultat
Engagement
juridique
juridique
Service fait
Paiement
Opérations
d’inventaire
AXE NATURE / DESTINATION
Comptabilité budgétaire
AE
CP
3
58
La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité




La définition du cadre conceptuel : les normes comptables

15 normes établis par un comité des normes (sur les états financiers, les
charges, les immobilisations, les dettes, etc.)
La déclinaison des normes


Le plan de comptes par nature (PCE)
Le recueil des instructions comptables
La construction du bilan d’ouverture


Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du marché)
Les autres immobilisations corporelles et les stocks
Certification annuelle par la Cour des Comptes : depuis 2006,
tous les comptes ont été certifiés par la Cour des Comptes
avec encore 7 réserves (dont 2 générales sur les systèmes
d’information et le contrôle interne)
59
Le compte de résultat
60
Le bilan
61
Retours d’expérience
Les points positifs







Des informations utiles pour les gestionnaires
Un contrôle et un suivi des stocks (cf. vaccin – stocks militaires)
Un suivi des informations financières (Charges à payer = suivi des dettes)
Une aide à la discussion pour d’éventuelles externalisations (coût complet)
L’optimisation de la gestion du parc immobilier
L’articulation entre comptabilité budgétaire et comptabilité générale
La transparence : situation financière nette négative de 722 Mds€
Les points à améliorer
 De nombreuses réserves à lever vis-à-vis de la Cour des Comptes (système
d’information – contrôle interne)
 Un travail jugé compliqué par les agents pour lesquels l’intérêt de la comptabilité n’est
pas toujours compris
 La complexité de la construction de la CAC
62
VIII. Les systèmes d’information
Un nouveau système d’information financière
partagé par l’ensemble des ministères (CHORUS)
Un progiciel de gestion intégré (PGI-ERP) de marché adapté au
secteur public et structurant pour l’Etat
 Une vision intégrée du processus de la dépense
 une chaîne unique de gestion en matière de dépense, de recettes non
fiscales et de comptabilité de l’Etat ;
 un outil partagé par tous les acteurs financiers de l’Etat : gestionnaires
centraux et locaux, comptables et contrôleurs budgétaires ;
 un levier d’harmonisation des processus de gestion publique et de
diffusion d’une culture financière commune
 un accès instantané à des éléments de pilotage de l’activité et des
ressources (tableaux de bord, restitution de données de gestion, …).
 Déploiement 2009-2011 : 23.000 utilisateurs au lieu de 45.000
 Tenue des comptes dans l'outil : 2012
63
Retours d’expérience
Les points positifs
La rénovation des processus de gestion budgétaires et
Rénover les processus de gestion budgétaires et comptables
comptables
 La rénovation des processus budgétaires et comptables de l’Etat vise à :
 traduire dans la gestion opérationnelle les innovations introduites par la LOLF
 définir et articuler les activités et les acteurs clés de la sphère financière
 obtenir des gains de productivité et de qualité financière
 Cette démarche, dite de «réingénierie des macro-processus financiers»
couvre 9 champs d’activités de la chaîne budgétaire et comptable :
Elaboration ministérielle du budget | Allocation et mise à disposition des
ressources | Exécution de la dépense | Traitements de fin de gestion et de fin
d’exercice | Exécution des recettes non fiscales | Gestion de la trésorerie de l’Etat |
Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord | Pilotage de la masse salariale et
des emplois | Gestion des stocks et des immobilisations
64
Les points positifs
L’optimisation de l’organisation de la chaîne financière de l’Etat
 De nouvelles organisations financières pour :
 accompagner la rationalisation de la fonction financière de l’Etat
 contribuer à définir la nouvelle répartition des rôles budgétaires et comptables
 maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS
 La mise en place de circuits et organisations financiers optimisés –
les centres de services partagés (CSP) («back office»)
ordonnateurs :
 Une distinction entre services « métiers » et services « supports »
 Les CSP assurent la réalisation d’une partie ou de l’ensemble des tâches de gestion budgétaire et
comptable pour le compte d’autres directions ou services opérationnels
= recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage)
 Une notion de « prestation de services »
 Les CSP ne sont pas décisionnaires, mais bien prestataires – la prise de décision reste
pleinement de la compétence des responsables des entités opérationnelles
 La mise en place des services facturiers chez les comptables, pour
accélérer les délais de paiement
65
Les points à améliorer
Les organisations
 La difficulté culturelle et sociale de faire bouger les organisations
 Sujets de réorganisations interministérielles et ministérielles + géographiques
Chorus
 Le problème de la conduite du changement sur une aussi grande échelle
 Un projet de déploiement unique au monde - cf. la dernière vague de déploiement
(V6) depuis le 01/01/2011 : près de 10.000 utilisateurs
 Les difficultés de la période de transition Chorus/CGL
 Retard dans la trajectoire comptable : reportée à 2012
 Le RSI de Chorus et les gains de productivité
La conduite de plusieurs réformes au même moment : LOLF + PGI + REATE + 1/2
66
IX. Les droits du Parlement
 Un budget plus lisible
 La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission)
 La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère
 Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP)
 Un débat potentiellement plus riche
 L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre programmes d’une même
mission
 En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les
commissions des finances (actes réglementaires)
 Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour
des Comptes)
 L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et
les rapports annuels de performance
 Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
67
Un débat budgétaire enrichi et modernisé
Jusqu'en 2005
Services votés :
1 seul vote
Mesures nouvelles
par ministère :
97 votes en 2003
94% des crédits sont reconduits
quasi-automatiquement d'une année
sur l'autre (services votés), sans remise
en cause.
L'essentiel des débats porte sur
seulement 6% du budget général.
Depuis le budget 2006
47 missions,
47 votes
100% des crédits sont discutés
au Parlement par missions.
68
Le droit d’amendement
69
Retours d’expérience
Les points positifs
 Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque
année de la réforme
 Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et l’évaluation (= 12 rapports
par an)
 Un droit d’amendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de
crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN)
Les points à améliorer
 Trop d'informations ? De 3.500 pages en 2005 à 14.000 en PLF 2011
 Faible intérêt des autres commissions
 Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un
rendez-vous manqué" (rapport MILOLF 2011)
70
CONCLUSION
1. Les retours d’expérience généraux
Les enseignements de la mise en œuvre
 La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien
politique) tout au long de la réforme
 La formation
responsabilité
des
managers
publics
à
la
culture
de
 Une formation indispensable dans les ministères pour tous les
agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs)
 Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme
 Une communication externe et et interne
 La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier
 Le temps long de la réforme
71
Le temps long de la réforme
Les principales étapes de la réforme budgétaire :
2001-2007
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Nouvelle agence de gestion
des systèmes d’information
Rapport
- 1er projet de loi de
Création de la
Lambert/Migaud
Direction de la réforme finances en mode LOLF
sur la mise en
- Normes comptables
budgétaire
- Objectifs de performance/ œuvre de la LOLF
indicateurs
2006 : 1ère loi de
Changement
finances en mode
de majorité
LOLF & débat
parlementaire
LOLF
Vote par le
Parlement
1ère étape :
Construire les fondations
2ème étape :
La préfiguration
1ers rapports
annuels de
performance
Certification des
comptes par la Cour
des Comptes
3ème étape :
La mise en œuvre
72
Les suites de la réforme budgétaire
2007
Elections présidentielles
et législatives
Annonce de la Révision
Générale des Politiques
Publiques
2008
2009
Décisions de la Révision
Générale des Politiques
Publiques
incluses dans le cadre
d’un budget pluriannuel
2009-2011
2010
2011
Nouveau système
d’informations
financières central
& régional
~30.000
utilisateurs
2013
Trajectoire de
redressement
des finances
publiques
1ers comptes
remis en
mode LOLF
comptabilité
générale
73
Des résultats encourageants
 La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité,
encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs
 En déléguant les responsabilités, le nouveau système
encourage l’amélioration de la qualité du service public et
une meilleure utilisation des ressources publiques.
 Un décloisonnement des services entre les opérationnels,
les financiers et les ressources humaines.
 Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une
déclinaison de la performance à améliorer
74
Malgré des débuts difficiles
 Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux
outils, nouveau calendrier…
 Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles
redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations
centrales …
 Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus
d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).
 Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains
outils, notamment les systèmes intégrés de gestion
 Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité
 Le problème de l’application de la réforme en période de
déficit budgétaire et l’absence de règles du jeu claires sur la
répartition des économies
75
Les défis de long terme
 Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement
 Un défi administratif :
 La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100)
et les compétences des administrations centrales (200 directions)
 Les relations entre administrations centrales et services
déconcentrés
 Les relations entre les acteurs : ministère des finances / ministères
gestionnaires ; responsables de programmes / directions support
 Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de
régularité à une culture de résultats
 Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la
qualité et la fiabilité des données.
76
2. Les limites de la LOLF
 Un cadre budgétaire et comptable ≠ règles de gouvernance
financière
 Une règle d’équilibre ?
= projet de modification de la Constitution
 Un cadre limité à l’Etat
 Quelles règles pour la SS ? débats communs sur la fiscalité ?
= idée de fusion 1ère partie PLF/PLFSS
 Une loi de finances annuelle
 Quelle pluriannualité ?
= programmation (politique) sur 3 ans
 Unification des finances publiques
Etat / opérateurs / sécurité sociale / collectivités territoriales
= des comptes combinés ?
= toucher à l'autonomie des collectivités locales ?
77
3. La programmation pluriannuelle des finances
publiques
 La pluriannualité budgétaire : loi de programmation FIPU + un budget
triennal pour l’Etat
 Prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008
 Première loi 2009-2012 présentée le 26 septembre 2008 et promulguée
le 9 février 2009
 Deuxième loi 2011-2014 présentée le 29 septembre 2010
 Des articles de normes de dépenses et de gouvernance + 1 rapport
annexé (dépense et recettes)
 Un budget pluriannuel triennal (2009/2011 puis 2011-2013) : une
programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission avec
un plafond ferme en n+1 et n+2 avec principe d’auto-assurance. La 3ème
année d’une programmation devenant la 1ère année de la nouvelle
programmation
(mais seule la LFI autorise les crédits)
78
Vers la règle d'équilibre des finances publiques ?
 Projet de loi constitutionnelle voté le 13 juillet 2011
 Adoption d’une loi-cadre pluriannuelle fixant, pour chaque année
de la programmation, pour l’Etat et la sécurité sociale :
 un plafond de dépenses
 un niveau minimum de recettes résultant des mesures nouvelles
 Des lois-cadres de 3 ans minimum et obligatoires, dont le contenu
est défini par une loi organique
 Respect obligatoire de ces dispositions par les lois financières
annuelles
 Validation systématique par le Conseil constitutionnel
 Pas d'octroi du monopole des dispositions fiscales et sociales
aux lois financières comme souhaité par le gouvernement
 Projet non soumis au vote du Congrès
79

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