不合理是当前体制缺陷的主要方面

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推进中国政府间事权财权
配置的调整与优化
财政部科研所
刘军民 研究员
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提 要:
 财政体制正处于新一轮改革的关口
 关于财权配置:财权下移空间不大
 事权划分不清晰、不合理是当前体
制缺陷的主要方面
 改革方向:适当上移事权,增强事
权要素的内在统一性
一、财政体制改革正处于新一轮改革的关口
 1994年分税制改革以来,我国财政体制在保持基本框架稳
定的基础上发展完善。但总体来看,改革和完善的力度和
深度都不够,浅表性的完善居多,深层次的改革居少;增
量性调整居多,整体性改革欠缺。
 现行财政体制的问题:政府间事权和支出责任划分不够清
晰、不尽合理,地方政府财力与事权脱节;政府间转移支
付制度繁杂低效,规模较大、结构不合理,分配规范性和
透明度不高。
 中央决策层高度重视财税体制改革。李克强总理在5月13
日召开的国务院机构职能转变工作会议上指出“必须加快
推进财政转移支付制度改革。……要下决心较大幅度减少
中央对地方专项转移支付项目,‘合并专项,扩大一
般’。”
二、关于财权划分:财权下移空间不大
背景:社会呼吁中央下放财权、降低集中度,充实地方财力。有一定
道理,但有必要深入辨析。
1、从国际比较来看,绝大多数国家中央财政收入
均占较大份额。
• 2012年,中国中央财政收入占全国财政收入比重为47.89%。 OECD
国家中,除少数国家中央(或联邦)财政收入比重在50%左右外
(如美国、德国),大部分在60%以上(日本60%、法国84%),高
的甚至超过90%(英国95%)。
• 2012年,中国中央财政支出占全国财政支出的比重为14.93%。
2009年经合组织(OECD)成员国中央政府支出占全部政府支出
(general government expenditure)非加权平均值是46%,其中
美国是54%,英国是72%,日本是40%。
二、关于财权划分:财权下移空间不大
2、从有关税收的属性来看,也不宜下划为地方税。
• 马斯格雷夫关于税收划分的七原则和罗宾•鲍威的六原则。
• 消费税有“寓禁于征”的政策含义和调控功能。作为地方税为带来激
励的扭曲。
• 增值税,世界上很少有国家和地方分享。若作为地方税,①会导致出
口退税操作的麻烦,由于退税责任上的问题造成商品不按经济规律流
动;②不利于全国统一市场的形成。Worse choice:VAT CIT。
• 企业所得税,若作为地方税,也会阻碍要素流动,导致跨地区兼并重
组障碍、地方保护主义。
• 个人所得税,定位于调节社会收入分配和促进地域公平性的税种,应
为中央税,国际上,个人所得税基本上都是中央拿大头。
• 不动产税、资源税等,税基流动性不强,并与地方政府努力程度、公
共服务、环境优化和管理水平息息相关,是适宜于地方来掌握并征管
的税种,也是当前我国地方税体系建设需要重点发展的方向。
二、关于财权划分:财权下移空间不大
3、从中国现实国情出发,中央财政收入比重也不宜
降低。
• 中国是一个地域差距十分大的国家,不仅经济发展水平差距大,
而且社会差异大,如民族构成各地差别较大、人口密度不一。另
外,自然地理条件差异大,有高原、平原,有沙漠、海岛,有高
寒地带、炎热地区。
• 中国一个国家从人口规模和国土面积来讲,就与由40多个国家组
成的整个欧洲(面积除俄罗斯)大体相当。
• 从促进区域协调发展和公共服务均等化的角度出发,都有必要维
持中央足够的调控、统筹和地区均衡能力。
• 这种调控力可通过中央承担更多的公共事务和服务项目提供来实
现,也可以通过加大对欠发达地区的财政转移支付来体现。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺
陷的主要方面
背景:
 1994年的分税制改革文件没能对各类事权做出系统化的明
确界定;
 2003年,党的十六届三中全会就政府间支出责任划分提出:
“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和
地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。
属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证
国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性
事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。
属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理
范围,分清主次责任。”但这一规范要求明显过于原则化、笼统
化,缺乏具体细化的配套实施意见。
 近10余年来,政府间事权划分进展十分有限。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺
陷的主要方面
1、中国有关事权划分,既不合乎理论,也不同于国
际通行作法。
• 我国目前覆盖全体居民的社会保障制度尚不健全,已有的各类社会保障
(如基本养老、基本医疗、失业保险等)统筹层次仍然主要停留在市县级
层面,养老、医疗、失业、住房保障、低保等这类项目支出都规定主要
由地方政府承担。导致严重的苦乐不均。
• 我国《社会保险法》第5条规定“国家多渠道筹集社会保险资金,县级以
上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”,第7条规定“县级以
上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工
作”,第72条规定“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生
的基本运行费用、管理费用,由同级财政按照国家规定予以保障” 。
• 在保障性住房事务方面,规定“省级负总责,市县抓落实,中央给予适
当补助”的事权承担机制。
• 再比如,我国用于保障社会基本公平正义的司法经费负担体制为“分灶
吃饭、分级负担、分级管理”,导致司法权地方化、地方行政干预。
2009年改为“明确责任、分类负担”的体制。
 这种体制安排,导致财力薄弱地区的政府力不从
心,无法承担日愈快速增加的公共服务支出需求
导致严重的地区间苦乐不均。
 现实中,地方政府在面对日愈庞大的跨省际的流
动人口,在公共服务提供上产生也很多困扰,多
项公共服务政策都是以户籍人口为基础,而不覆
盖流动人口,导致诸如流动人口子女入学难、保
障房并不覆盖住房条件最为困难的流动人口、异
地就医报销难等问题,群众对此反应十分强烈,
加深了社会排斥(social exclusion)和社会分
裂。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺
陷的主要方面
2、事权要素分离脱节,导致 “专项依赖症”的出现。
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事权是一个中国式的概念,政府每项事权由决策权、执行权、监督权与支出权
等要素构成。
西方国家这几项事权要素基本是相对统一的, “一竿子插到底”。我国相反,
事权的决策权、政策和标准制定权等方面集中度很高,除了国防、外交,其他
各项公共事务基本都是由中央政府做决策、定标准,地方在中央指令下负责支
出、管理、执行和落实等多项责任,也即中国的事权配置存在明显的事权要素
分离特征。
中央政府部门在“条条”方面决策权集中较多。各部门在决策和出台多项民生
政策和项目时。纷纷通过制定和发布各类事业发展纲要、战略、专项规划的出
台来明确经费保障要求,有的甚至上升至国家法律,将之明确为刚性支出、法
定支出,但都把支出落实责任“惯例性”地置于地方政府尤其是基层政府身上,
出现“上面千根针,下面一条线”。
中央在对地方提出预算安排要求时,也通过设立各类“专项资金”和“专项转
移支付”来配套落实政策,导致越来越多的中央政策患上“专项依赖症”。
管理上,专项资金和专项转移支付多分散到各政府职能部门,使政府职能部门
演变成了一个个利益集团,使得专项削减难之又难。
《2012年政府收支分类科目》,一般性转移
支付包括24个大项,专项转移支付包括23个
大项、200余小项。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺
陷的主要方面
3、不断泛化的转移支付和补助,凸显了事权归属
责任的不清。
• 对于新农保、新农合、居民医保、保障性住房建设等被规定或认为属
于“地方性”的事务,中央对东部地区也给予补助。
• 2006年以来,中央出台了农村义务教育公用经费保障、城市义务教育
和公共卫生、新农合等12项涉及重大民生政策,中央财政分配转移支
付资金时对西部补助80%、中部地区60%,并对东部地区确定了福建
50%、山东40%、辽宁30%、江苏20%、广东和浙江10%的补助比例。
• 2009年,国务院决定新农保转移支付对中西部补助100%、东部50%。
• 2012年的中央城市棚户区改造专项资金分配:东部19.3%;中部占
50.1%;西部占30.6%
• 财政补助的普遍性“泛化”,使得事权的真正归属变得朴素迷离。对
东部地区也普遍补助,如果说是因为东部地区也普遍存在财政困难,
那么实质应该是事权财权划分的前置性制度安排的不科学、不合理了。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺
陷的主要方面
4、事权过度下放,使转移支付承担着“不可承受之
重” 。
• 事权过度分权和下放使得地方在公共服务提供在项目、内容和
标准上差异甚巨。
• 在这种情况下,很多压力就传递到转移支付这一政策工具上,
即中央又不得不花很大力气来搞基本公共服务均等化这项劳神
费力而效果未必很理想的“浩大工程”。
• 中央对地方的转移支付(不含税收返还)从2007年的14017亿元
增加到2012年的39912亿元,年均增长26.9%。2012年,中央财
政收入中的71.1%是用于对地方的转移支付(不含对地方的税
收返还),高于2010年的56%,也高于2011年的67.87%。
• 转移支付本来应定位为财政体制的“拾遗补缺”的修正机制,
却逐渐演变为政府间财力配置的“主角”担纲,承受着“不可
承受之重”。
图:2011年审计署调查的18个省(自治区、直辖市)
54个县接受的财政转移支付结构
四、改革方向:适当上移事权,增强事权要
素的内在统一性
1、社会福利性事务(Social Benefits)应主要由
中央政府来承担。
• 理由:一方面社会福利关乎整个社会的公平性,关乎到人的权
利平等,也关系到劳动力的全国性自由流动;另一方面,鉴于
中国集权型政治体制和政绩评价制度的缺陷,地方政府在这类
事务上通常缺乏充分的内在激励。
• 资金保障类福利(Benefit in Cash),如养老保险、最低生活
保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等等,支出责任
应划归为中央政府。
• 服务保障类福利(Benefit in Kinds),如住房(实物)保障、
公共卫生、基本医疗服务,可采取中央和地方共担的方式。
• 有些事权需要“连人、带事、带物(资产)”地一并上划,如
养老保险、失业保险;有些可采取中央出资委托地方组织实施。
四、改革方向:适当上移事权,增强事权要
素的内在统一性
3、环境资源类事权也应考虑大部分上划。
• 资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突和掣肘,让
地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”,显然不现实的。
• 在大工业化生产时代,环境资源的整体性和区域间外溢性越来
越强。大气污染治理不用说是跨区域外溢的,而我国《大气污
染防治法》却规定“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质
量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到
规定的标准。”事实上,一个地区在管好自己的基础上,并不
能阻止周边地区大气污染物漂移过来,根本无法对本辖区的大
气环境质量负责。近年环境保护部力推“区域联防联治”,但
是落实起来也是难度重重,成效也并不理想。
• 以地方为主承担环境事权导致环境保护管理的分割化和碎片化,
“铁路警察,各管一段”,不利于从根源上、整体上加强环境
保护和污染治理,严重地影响了环保支出的绩效。
• ——生态补偿难的例子。
四、改革方向:适当上移事权,增强事权要
素的内在统一性
1、发展建设类事权可继续由地方政府承担。
• 这些事权包括公共基础设施投资建设、投资环境优化、产业结构调整、
战略性新兴产业发展促进、产业技术创新支持、区域创新能力建设等等。
• 这类事务不仅与地方GDP、财税利益等政绩目标直接相关,地方官员有强
烈的动机来负责,而且决策和实施需要因地制宜,由地方当局根据当地
客观实际、发展基础、禀赋条件、战略定位和辖区民意偏好来决策。
• 中央层面对于区域发展和地方产业发展的引导有点过于“心切”,不仅
通过制定各类产业发展规划来引导,同时也面向地方设立了诸多产业发
展中央专项资金来干预,如战略性新兴产业发展专项资金、国家级经济
技术开发区基础设施项目贷款中央财政贴息资金、重点产业振兴和技改
专项资金,等等。
• 国家产业政策也存在“一刀切”弊病,常常使得各地区产业结构趋同、
“千城一面”,并导致重复建设、产能过剩(张维迎)。
• 避免中央涉足地方发展建设类事权,将有助于地方事权的合理回归,也
有助于进一步理顺政府与市场在经济发展中的关系。
四、改革方向:适当上移事权,增强事权要
素的内在统一性
4、社会管理、公共管理类事务继续由地方为主承
担。
• 辖区治安和公共秩序维护、市场秩序维护、辖区环境卫生
(市容)、垃圾处理、公共文化和娱乐设施的提供(如公
园、博物馆、图书馆)、公用事业服务(水、电、气保
障),等等。
5、事权重置的过渡性安排。
• 事权上划是牵涉面非常广的系统化改革,涉及到行政体制、
机构改革,涉及到各职能部门、专业主管部门行政序列的
重构,等等。如果很难一步到位的话,作为阶段性推进方
案,可以考虑先把事权上划或统筹到省级层面,再由中央
直接对省进行财政转移支付或财力补助。待时机成熟时候,
再将事权“连人带事带机构”地逐步上划至中央。
Summary
 政府间事权财权划分是多重目标和考虑的均衡,There is
no single “best” assignments. (Jorge Martinez Vaquez).
 在中国纵向集权、横向(部门)管理相对分散的政治体制
下,地方政府的激励与辖区居民的偏好并不相容,导致政
府职能出现偏差,支出安排上“厚此薄彼”。中国政府间
事权划分既要借鉴国际经验,也应考虑自身政治体制特点。
 中央政府在自身财力占比增长的同时,也费心费力地通过
下达专项资金、安排转移支付等手段来修补了财政体制的
不足,然成效有限、产生的负面问题也很多,面对的社会
舆论压力越来越大。
 与其通过不断加大和调整专项资金和转移支付等被动性的
修补完善,不如下决心推进系统性的体制改革,即在保持
财权划分基本稳定的同时,对事权进行分类归位,有序上
移相关事权。
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