Basis of Migration Policies

Report
Basis of Migration Policies
Switzerland as a country of immigration
and asylum
Conference „Basis of Migration Policies“
14th November 2011, Prague
Prof. Dr. iur. Alberto Achermann, Universität Bern
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Basis of Migration Policies
Gesetzliche Grundlagen der Schweizer
Migrationspolitik
•
•
•
•
•
Ausländergesetz von 2005 (in Kraft seit 2008) mit
zahlreichen Verordnungen
Freizügigkeitsabkommen mit EU und EFTA (progressiv;
in Kraft seit 2002)
Schengen-Assoziierung der Schweiz (seit Ende 2008
operabel)
Bilaterale Verträge (Niederlassung, Rückführung,
weitere)
Menschenrechtsabkommen
2
Basis of Migration Policies
Gesetzliche Grundlagen (II)
•
•
•
•
Asylgesetz von 1998 (in Kraft 1999, mehrfach revidiert)
und zahlreiche Verordnungen
Dublin-Assoziierung der Schweiz mittels
Assoziierungsabkommen (Inklusive EURODAC, ohne
Harmonierungsrichtlinien; seit 2008)
Genfer Flüchtlingskonvention und
Menschenrechtsabkommen
Bürgerrechtsgesetz von 1952 (mehrfach revidiert)
3
Basis of Migration Policies
Rückblick
•
BV von 1848: „Gegen die Auswärtigen Staaten besteht
Freizügigkeit unter Vorbehalt des Gegenrechts“.
Niederlassungsverträge. Niederlassungsfreiheit bis
1914.
•
1850: 70‘000 AusländerInnen in der Schweiz;
Auswanderungsland Schweiz; Kontrolle der
Auswanderungsagenturen)
•
1914: 690'000 Ausländer, Anteil 18%, Diskussion um
Zwangseinbürgerungen
Ab 1920 Einwanderungskontrollgesetze (USA, UK,
AUS, CAN, NZL)
•
4
Rückblick (II)
•
CH Ausländergesetz 1931: «Überfremdungsabwehr»
•
1950 - 1980 Phase von grossem Bedarf an
Arbeitskräften
•
1964 «Italienerabkommen» (Abkommen zwischen der
Schweiz und Italien „über die Auswanderung
italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz“) =
Migrationspartnerschaft
•
Überfremdungsinitiativen: 5 Initiativen zw. 1965 und
1974; 1988, 2000) 1970: Schwarzenbach-Initiative
Danach Kontingentierungssystem
5
Basis of Migration Policies
Rückblick (III)
•
1990-: verstärkte Zuwanderung aus dem Balkan,
Balkankriege. Gleichzeitig starker Abbau von
Arbeitsplätzen ab 1992
•
2002 Personenfreizügigkeit mit der EU
•
Langer Gesetzgebungsprozess: Ausländergesetz von
2005
•
2009: Abstimmung über FZA-Weiterführung und
Ausweitung auf Rumänien/Bulgarien
6
Basis of Migration Policies
Übergangsperioden FZA CH-EU/EFTA
2002-2020
02
03
04
A
05
06
07
08
B
09
10
11
12
C
13
14
15
16
17
18
19
20
D
EU-17/
EFTA
A
C
D
EU - 8
A
C
D
EU - 2
A
§
B
Arbeitsmarktkontrolle (Inländervorrang, Lohnkontrolle, Kontingente)
Weiterführung der Kontingente
C
Schutzklausel (einseitige Wiedereinführung der Kontingente möglich im Falle einer
massiven Zunahme der Arbeitskräfteeinwanderung)
D
volle Personenfreizügigkeit
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Basis of Migration Policies
Konzeption des Schweizer
Migrationsrechts
•
«Duales System» (Zwei-Kreise-Modell):
•
Freizügigkeit mit den EU- und EFTA-Staaten
•
Zulassung von gut Qualifizierten aus Drittstaaten gemäss
Kontingentssystem (jährliche Höchstzahlen)
•
Viele Ausnahmebestimmungen
•
Ausländergesetz: Wesentliche Teile nur für
Drittstaatsangehörige anwendbar = «Zwei Ausländerrechte»
•
Integration der Ausländerinnen und Ausländer als neue
staatliche Aufgabe
•
Schutzgewährung als staatliche Daueraufgabe
•
Aktive Migrationsaussenpolitik
8
Basis of Migration Policies
«Ständige ausländische Wohnbevölkerung»
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Basis of Migration Policies
Bundesamt für Migration BFM, Statistikdienst Ausländer, CH-3003 Bern-Wabern
Office fédéral des migrations ODM, Service de la statistique des étrangers, CH-3003 Berne-Wabern
Ständige ausl. Wohnbev ölkerung nach Staaten, seit Dezember 1983
Population résidante permanente de nationalité étrangère, par nationalité, depuis décembre 1983
In Tausend / En milliers
1700
1600
1500
1400
1300
1200
1100
1000
900


















800
700
600
500
400
300
200
100
0
1983
'90
'00
'85
Total

Serbien und Montenegro
Frankreich
'95
Deutschland
Serbien
Portugal
Italien
Kosovo
Türkei
Spanien
Bosnien und Herzegowina
Übrige
'10
'05
Ehemaliges Jugoslawien
Mazedonien
BFM 622_1283R
10
Basis of Migration Policies
Top-Ten nach Staatsangehörigkeit 2010
Land
In % Bestand
Italien
16.8
Deutschland
15.4
Portugal
12.4
Serbien
6.6
Frankreich
5.5
Türkei
4.1
Spanien
3.7
Kosovo
3.7
Mazedonien
3.5
Österreich
2.2
Übrige
26.1
11
Basis of Migration Policies
12
Migrationsrecht I
13
Basis of Migration Policies
Statistisches
•
Ende 2010: Ständige Ausländische Wohnbevölkerung
von 1’720’393 Personen (22.4%)
•
Über 170 Nationalitäten
• Ca. 13% Staatsangehörige eines nichteuropäischen
Landes
• Ca. 64% aus EU 27 oder EFTA – Staaten
•
Wanderungssaldo 2008: 98’200 Personen
2010: 74’600 Personen
14
Basis of Migration Policies
Statistisches (II)
•
Ca. 27% der AusländerInnen in der Schweiz
geboren, weitere ca. 36% seit mind. 15 Jahren
in der Schweiz
• 27% der Erwerbstätigen sind AusländerInnen
(Bauarbeiter: 69%)
32% der Bevölkerung „mit
Migrationshintergrund“ (= Personen, deren
Eltern im Ausland geboren sind)
• «Foreign-Born Rate» von 25.8% (Australien 26,
Kanada 20, USA 10)
•
15
Basis of Migration Policies
Statistisches (III)
•
Ca. 1/3 der Zuwanderung über Familiennachzug
oder Heirat
• Mehr als jede dritte Eheschliessung (37.5%) ist binational (CH-AusländerIn); nur ca. 50% Heiraten
in der Schweiz zwischen zwei SchweizerInnen
•
40-50‘000 Einbürgerungen jährlich seit 2006
(2010: 40’400), in den letzten 20 Jahren ca.
540‘000
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Basis of Migration Policies
Demographie
•
•
•
•
•
Steigende Lebenserwartung, sinkende Geburtenraten
(2003 in der EU 1.48)
In einem Drittel der EU-Regionen und in fast allen neuen
Mitgliedstaaten nimmt die Bevölkerung seit Ende der 90er
Jahre ab
Basisszenario mit Zuwanderung: 458 Millionen 2005, 469
im Jahr 2025, 468 Millionen im Jahre 2030, aber viel
mehr ältere Menschen.
Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter
zwischen 2005 und 2030 um 20 Millionen.
Deutschland braucht ca. 500‘000 Arbeitskräfte jährlich,
um aktive Bevölkerung stabil zu halten.
17
August 20, 2010: Migration Could Triple Populations in
Some Wealthy Nations Some poor nations could see
adult populations reduced by half
18
19
Basis of Migration Policies
Zulassungspolitik
Art. 3 Ausländergesetz
— Zulassung «im Interesse der Gesamtwirtschaft»
— Ausserdem: Familiennachzug, völkerrechtliche Gründe und humanitäre
Verpflichtungen
— Berücksichtigung der «demographischen, sozialen und
gesellschaftlichen Entwicklung»
•
Zulassung von Erwerbstätigen aus Drittstaaten, wenn dies
einem gesamtwirtschaftlichen Interesse entspricht (Art. 18)
und es sich um «Führungskräfte, Spezialisten und andere
qualifizierte Arbeitskräfte» (Art. 23) handelt. Ausnahmen:
Investoren, Unternehmer, die Arbeitsplätze schaffen;
anerkannte Wissenschaftler, Sportler, Künstler, Kadertransfer, «Personen mit besonderen beruflichen Kenntnissen
und Fähigkeiten, sofern für deren Zulassung ein Bedarf
ausgewiesen ist» (Art. 23)
20
Basis of Migration Policies
Zulassung (II)
•
•
•
•
•
•
Quotensystem mit jährlich festgelegten Höchstzahlen für
Jahresaufenthalt oder Kurzaufenthalt
Vorrang der Inländer
Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen
Zulassung von Studierenden, Rentnerinnen und
Rentnern oder Zulassung zu medizinischer Behandlung
Weitere Ausnahmen (Opferschutz, internationaler
Austausch, Au Pairs, Stagiaires
Fazit: Arbeitsmarkt bestimmt Zulassungspolitik
21
Basis of Migration Policies
Integrationspolitik
Art. 4 und 53ff Ausländergesetz
Art. 4 Abs. 2 und 3: «Die Integration soll es langfristig und
rechtmässig anwesenden Ausländerinnen und Ausländern
ermöglichen, am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen
Leben der Gesellschaft teilzuhaben»
«Integration setzt sowohl den entsprechenden Willen der
Ausländerinnen und Ausländer als auch die Offenheit der
schweizerischen Bevölkerung voraus»
— Förderung der Integration
— Über die Regelstrukturen, möglichst keine
Sonderstrukturen schaffen
22
Ziel: Chancengleichheit und
Partizipation
•
„Integration ist erreicht, wenn Ausländerinnen und
Ausländern unter Berücksichtigung ihrer
sozioökonomischen Lage und familiären Situation
hinsichtlich
–
–
–
–
–
Schul- und Berufsbildungserfolge
Arbeitsmarktintegration
Gesundheit
Soziale Sicherheit
Straffälligkeit
ähnliche Werte erreichen wie SchweizerInnen“
23
Basis of Migration Policies
Integration als Verpflichtung?
•
Aufenthaltsbewilligung kann mit Auflage erteilt werden,
dass ein Sprach- und Integrationskurs besucht wird
•
Art. 4 Integrationsverordnung:
a.
b.
c.
d.
Der Beitrag der Ausländerinnen und Ausländer zu ihrer
Integration zeigt sich namentlich:
in der Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung und der Werte
der Bundesverfassung
im Erlernen der am Wohnort gesprochenen Landessprache;
in der Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen in der
Schweiz;
im Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von
Bildung.
24
Basis of Migration Policies
Integration und Sprache in einem offiziell
viersprachigen Land
•
Sprachtests vor Einreise?
•
Sprachtests bei Nachzug durch Ehepartner durch
SchweizerInnen ? (Inländerdiskriminierung)
•
Integrationsbegriff selbst brauchbar? Ist eine Person nur
integriert, weil sie die Sprache beherrscht, eine Arbeit
hat und nicht straffällig wird?
•
Wo hat der Staat ein öffentliches Interesse?
25
Basis of Migration Policies
Familiennachzug
•
Zunehmende Inländerdiskriminierungen aufgrund der
Ausweitung des Familiennachzuges EU- und EFTA
•
Förderung des Familiennachzugs zwecks Integration
oder Einschränkung des Nachzugs aufgrund von
«Integrationsanforderungen»?
26
Basis of Migration Policies
Ausweisungspolitik
•
•
•
•
Widerruf von Bewilligungen bei Straffälligkeit und
Sozialhilfeabhängigkeit
Widerruf bei Verurteilung zu einer längerfristigen
Freiheitsstrafe (ab 1 Jahr) mit Prüfung der
Verhältnismässigkeit
Annahme der «Ausschaffungsinitiative» mit
Ausweisungsautomatismus bei gewissen Delikten wie
Diebstahl und Körperverletzung
«Konsequente Ausschaffungspolitik» mittels
Zwangsmassnahmen
27
Basis of Migration Policies
Asylpolitik
•
Schweiz als Asylland: Wechselvolle Geschichte mit
Phasen grosser Offenheit (19 JH) und Abschliessung (2.
Weltkrieg)
•
Aufnahmeaktionen nach dem 2. Weltkrieg
•
«Resettlement-Politik»
•
Balkankriege
•
Dublin-Assoziierung und aktuelle Situation
28
Basis of Migration Policies
Asylgesuche 1994 bis 2008
50'000
47'513
45'000
42'979
40'000
35'000
30'000
26'987
25'507
25'000
21'854
20'000
21'759
19'750
19'418
16'606
15'061
15'000
10'795 11'173 10'844
10'000
5'000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
29
Basis of Migration Policies
Asylgesuche nach Herkunftsland 2010
30
Statistiken: Internationaler Vergleich
31
Basis of Migration Policies
32
Basis of Migration Policies
Aktuelle Fragen der Asylpolitik
•
•
Zugang zum Asylsystem (Schweiz als Dublin-Staat)
Verfahren in Schweizer Botschaften
•
Verfahrensbeschleunigung um welchen Preis?
•
Umgang mit Flüchtlingen aus Eritrea
(Dienstverweigerung als Asylgrund)
•
Protection in the Region?
Resettlement?
•
33
Basis of Migration Policies
Migration und Politik
•
Starke Politisierung – geringer Konsens
(Runder Tisch Migrationspolitik 2030)
•
Gründe
— Politische Instrumentalisierung der
Migrationsphänomene
— Steuerbarkeit? Freizügigkeit?
— Xenophobie (Asylbereich)
— «Massenzuwanderung»
— Neue Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt
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Einige Streit- und Diskussionspunkte in
der Schweiz
•
•
•
•
•
•
Steuerbarkeit? Freizügigkeit?
Zulassung von Personen ausserhalb der EU?
Weiterführung der Freizügigkeit? Um welchen
Preis?
Bedürfnisse der Wirtschaft und Demographie
Zunehmende Ungleichheiten zwischen
verschiedenen Migrantengruppen und mit
Inländern. Zwei Regime: Freizügigkeit und
Begrenzung
Neue Formen «zirkulärer Migration?»
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Basis of Migration Policies
Streit- und Diskussionspunkte (II)
•
Integration oder Assimilation?
•
Europäischer Freizügigkeitsraum
•
Wie weit Angleichung der Migrationspolitik?
• Wie weit Angleichung der Bürgerrechtspolitik?
•
Umgang mit sog. „Sans-Papiers“?
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Basis of Migration Policies
Streit- und Diskussionspunkte (III)
Flüchtlingspolitik: Welche
Flüchtlinge?
«Protracted Refugee
Situations»
Resettlement
Lager?
Individualrechte oder
Arrangements?
Zugang nach Europa?
37

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