Samospráva

Report
SAMOSPRÁVA
Pojem, členění, historie
Zájmová samospráva
SAMOSPRÁVA - POJEM



Veřejnou správu členíme dle povahy nositele veřejné
moci na: státní správu, samosprávu a popř. tzv.
ostatní veřejnou správu.
Samospráva = veřejná správa uskutečňovaná jinými
veřejnoprávními subjekty než státem, a to subjekty
korporativního charakteru, označovanými jako
veřejnoprávní korporace.
V souvislosti s pojmovým vymezením samosprávy
bývá rozlišován jednak tzv. politický pojem
samosprávy, jímž se rozumí podstata samosprávy jako
formy realizace veřejné správy občany, a jednak
právní pojem samosprávy, jímž se vyjadřuje, že
samosprávu vykonává od státu odlišný právně
aprobovaný veřejnoprávní subjekt v postavení
veřejnoprávní korporace, jenž disponuje příslušným
rozsahem veřejné moci.
SAMOSPRÁVA - POJEM



Samospráva = ústavou a zákony stanovený okruh
úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním
jménem je svěřeno samosprávné veřejnoprávní
korporaci odlišné od státu, jež při jejím výkonu není
podřízena orgánům státu (pojetí v právním smyslu).
Jde o „správu vlastních záležitostí ve veřejném
zájmu“, resp. o metodu správy, při níž se „spravovaní“
spravují sami – tj. určitě splynutí subjektu a objektu
správy – jisté zjednodušení (zejm. s ohledem na tzv.
princip reprezentace).
Nález Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 5/93)…“na
samosprávu nutno hledět jako na demokratickou
organizační formu péče o vlastní záležitosti dotčených
skupin
občanů,
nezávislou
a
pod
státním
dohledem…“.
SAMOSPRÁVA - POJEM
Pojmové znaky samosprávy:
- existence v podmínkách demokracie
- partnerský vztah státu a VPK
- princip decentralizace
- princip subsidiarity
- relativní nezávislost
- dohled státu
SAMOSPRÁVA - POJEM
Exkurs: Veřejnoprávní korporace(VPK):
 člensky organizovaný subjekt VS, jemuž byla svěřena
moc samostatně plnit veřejné úkoly,
 legální pojem (Ústava, zákon o obcích….),
 PO, právní subjektivita, samostatný subjekt práv a
povinností, subjekt odpovědnosti,
 disponuje mocenskou pravomocí činit vrchnostenské
úkony, současně může užívat i prostředky práva
soukromého,
 založena zákonem či jiným vrchnostenským aktem na
základě zákona,
 relativní nezávislost na správních úřadech státu,
podléhá však v jistých otázkách státnímu dozoru,
 členíme: územní, osobní, věcné (reálné).
SAMOSPRÁVA - ČLENĚNÍ
Předmětem samosprávy:
je správa části veřejných věcí na územní úrovni
(obce, kraje)
nebo v souvislosti s výkonem určitého povolání
(profesní komory),
příp. v souvislosti s výkonem určité specifické
činnosti (zejm. vzdělávání).
V návaznosti na to hovoříme pak o samosprávě
územní, profesní (zájmové), popř. tzv. ostatní
samosprávě (zejm. školské).
SAMOSPRÁVA - HISTORIE
Územní samospráva
 vznik - souvislost s rozpadem feud. absolutismu a
s nástupem konstituční monarchie,
 zrušení poddanství a roboty (1848),
 prozatímní obecní zákon ze 17.března 1849, č.170 ř.z.,
v čele jeho uvozovacího patentu se objevila všeobecně
dnes známá zásada „Základem svobodného státu je
svobodná obec“. Zákon rozlišoval obce místní, okresní
a krajské,
také rozlišoval tzv. přirozenou a
přenesenou působnost místních obcí,
 rámcový říšský zákon obecní pro země předlitavské
z 5.3.1862, č. 18 ř.z., na který pak navázaly zemské
zákony obecní (obecní zřízení) pro jednotlivé země
(např. pro Moravu a Čechy v roce 1864, pro Slezsko
1863, atd.).
SAMOSPRÁVA - HISTORIE



Československá republika recipovala rakouský, resp.
uherský právní řád, vč. organizace VS,
připravena zásadní reorganizace VS – mělo dojít ke
zrušení zemí a jejich menšími obvody – kraji (župami)
- zákonem č. 126/1920 Sb. z.a.n., o zřízení župních a
okresních úřadů v republice Československé (tzv.
župní zákon) mělo dojít k rozdělení země do 21 žup,
území žup do správních okresů; župní zákon ovšem
(vyjma Slovenska) nenabyl účinnosti,
zákon č. 125/1927 Sb.z.a.n., o organisaci politické
správy (tzv. organizační zákon) = překonání
dosavadního organizačního oddělení politické státní
správy a vyšší územní samosprávy (nyní dle zákona
působily 4 země a byly zřízeny nové korporace územní
samosprávy nazývané okresy (a byly organizačně
spojeny s okresními úřady – úřady politické správy).
SAMOSPRÁVA - HISTORIE






po 2. sv. válce - postupné odstraňování dosavadního pojetí
samosprávy a vznik systému národních výborů (= likvidace
samosprávy a nastolení centralizace moci),
ústavní dekret prezidenta republika z roku 1944, č. 18 Úř.
věst. čsl., o národních výborech a prozatímním Národním
shromáždění,
vl. nař. č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních
výborů,
územní samosprávné korporace sice nezanikly, ale ztratily
svoji působnost a plnily jen funkci správního obvodu.
po roce 1989 - reforma místní správy: zrušení soustavy NV
a znovuobnovení samosprávy na úrovni obcí a měst.
ústavněprávním základem reformy - úst. zákon č.294/1990
Sb., kterým byla změněna tehdejší Ústava z roku 1960, a
jímž byla zakotvena nově místní samospráva na úrovni
obcí.
SAMOSPRÁVA - HISTORIE




následně byl přijat zákon č. 367/1990 Sb., o obcích a
další související zákony,
došlo k vytvoření monokratických orgánů státní
správy s působností pro území okresů – okresních
úřadů,
od 1.1.1993 jsou ústavní základy územní samosprávy
obsaženy v Ústavě ČR (čl. 8 a hlava sedmá).
poté přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření
vyšších územních samosprávných celků, přičemž tzv.
první fáze reformy VS, jenž započala v roce 1990, byla
ukončena v roce 2000, kdy proběhlo ustavení orgánů
krajských samospráv (na základě voleb) a současně
byl přijat jak zákon č.129/2000 Sb., o krajích, tak i
nový zákon č.128/2000 Sb., o obcích, a zákon
č.131/2000 Sb., o hl. m. Praze, a celá řada dalších.
SAMOSPRÁVA - HISTORIE
následovala tzv. 2. fáze reformy VS, jenž
spočívala především v ukončení činnosti
okresních úřadů ke dni 31. 12. 2002 a v převedení
jejich agendy dílem na obce a dílem na kraje.
v
této souvislosti došlo k vytvoření tří
pověřenostních kategorií obcí pro výkon
přenesené působnosti (obec, obec s pověřeným
ob.úřadem. obec s rozš. působností).
 v současné době tedy u nás funguje tzv. smíšený
model výkonu VS.

SAMOSPRÁVA - HISTORIE
Profesní, resp. zájmová samospráva
 Cechy
- jakožto jakýsi „historický předchůdce středověká sdružení řemeslníků, rozvoj 13. až 15.
století, postupně se rozvinul jejich korporační
charakter, tj. určitá řemeslná výroba byla možná jen
v rámci příslušného cechu (cechovní přímus); cechy
dohlížely na ceny, kvalitu výrobků, určovaly počty
učňů, tovaryšů, apod. tyto vnitřní otázky zpravidla
upravovala tzv. cechovní statuta (artikule), také
disponovaly kontrolní pravomocí nad svými členy,
 v 17. st. - úpadek cechů, prohlubování státního dozoru
– zřízena funkce cechovního inspektora, vydán
generální cechovní patent i generální cechovní
artikule,
 v roce 1859 vydán živnostenský řád, který znamenal
definitivní zánik cechů,
SAMOSPRÁVA - HISTORIE





19. st. a počátek 20. st. - vznik stavovských komor – jež
na rozdíl od cechů představovaly společenství tzv.
svobodných povolání,
stavovské komory působily i v období 1. republiky, ale
po roce 1948 byla zájmová samospráva (obdobně jako
územní samospráva) potlačena a výkon svobodných
povolání se stal předmětem státní správy,
k obnovení zájmové samosprávy došlo po roce 1989,
v devadesátých letech minulého století -pokus o
zavedení přímé státní kontroly nad komorami
v roce 2003 - neúspěšný pokus ve vztahu k lékařským
komorám na zrušení povinného členství.
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA





chybí její garance v Ústavě,
preambule Listiny - poukaz na „samosprávní tradice
našich národů“,
čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům právo
na účast na správě veřejných záležitostí.
Ústava tedy sice výslovně jiné veřejnoprávní formy
samosprávy než samosprávu územní neupravuje, což
však ještě neznačí, že je vylučuje (srov. též nález ÚS
sp. zn. Pl. ÚS 40/06),
předmětem zájmové samosprávy = správa části
veřejných věcí v souvislosti s výkonem určitého
povolání, kdy je tato správa svěřena samosprávné
veřejnoprávní korporaci odlišné od státu (tj. profesní
komoře), jež při jejím výkonu není podřízena orgánům
státu
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
„Neúzemní"
veřejnoprávní
korporace
profesní
samosprávy vykazují (obdobně jako samospráva
územní) následující znaky:
 1/ jsou zřizovány zákonem,
 2/ jsou pověřovány výkonem veřejné moci vůči určité
skupině obyvatel,
 3/ mají právní subjektivitu,
 4/ mají personální základ (zvláštní důvod členství),
 5/ jsou hospodářsky a rozpočtově na státu nezávislé,
 6/ nesou odpovědnost za své jednání,
 7/ jednají nejen ve svém zájmu, nýbrž i zájmu
veřejném nebo obecném,
 8/ stát nad nimi a jejich činností vykonává dozor,
 9/
lze se bránit proti jejich autoritativním
rozhodnutím před soudy
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 181/01:

„Samotná existence jakékoli samosprávy z principu
omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se
bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím
přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i
profesní samospráva je demokratickým právním státem
podporována…“.

„Ve zkoumaném případě jde o problematiku týkající se
tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s
povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné
fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný
zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou
právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem,
vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro
komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné
členství podřídit…“.
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Znaky odlišující zájmovou samosprávu od samosprávy
územní:
 institut
tzv. povinného členství – tj. členství
v příslušné komoře podmiňuje výkon daného
povolání,
 jistá exklusivita členství v příslušné komoře – členství
předpokládá ze strany zájemce žádost, jež však musí
být podmíněna i splněním určitých předpokladů, a to
jak odborných (např. vzdělání, praxe, odborná
zkouška), tak i jiných (např. bezúhonnost),
 vázanost členů nejen právními, ale i stavovskými
předpisy, příp. i etickými kodexy
 výkon jistých mocenských oprávnění ze strany
komory nad svými členy, vč. kárné pravomoci.
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Neexistuje nějaký obecný kodex, resp. kodifikace
zájmové samosprávy, ale právní úprava je obsažena
v jednotlivých zákonech, které upravují samosprávné
stavovské organizace – tedy profesní komory,
Na základě zobecnění lze pak profesní komory vymezit
jako samosprávné veřejnoprávní korporace, resp.
samosprávné nepolitické stavovské organizace, jejichž
cílem je především:
 dohled nad řádným (ve smyslu právním, odborném i
etickém) výkonu příslušného povolání ze strany svých
členů,
 ochrana profesních zájmů svých členů (nikoli zájmů
hospodářských a sociálních – to přísluší odborovým
organizacím).
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA




Právě z důvodu, že se jedná o výkon povolání, kde je dán silný veřejný
zájem na jejich řádném výkonu, je členství v těchto komorách pro
osoby dané povolání vykonávající, povinné.
Výjimkou je Hospodářská komora a Agrární komora s nepovinným
členstvím.
Povinné členství má právě umožnit řádný výkon dohledu komor nad
osobami vykonávajícími dané povolání, kdy jinak by tento dozor
musel být vykonáván nějakým správním úřadem).
K ústavní konformitě povinného členství se vyjádřil i Ústavní soud,
kdy zamítl návrh na zrušení povinného členství ve vztahu k České
lékařské komoře – nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (kde klíčovou byla
otázka jeho konformity se svobodou sdružování, resp. jejím
zakotvením v ústavním pořádku). Dle Ústavního soudu institut
povinného členství není ve srovnatelných (evropských) poměrech
ničím výjimečným, a jednak je "logický" tím, že organicky zajišťuje
působnost ČLK vůči rozhodným adresátům (lékařům) právě tím, že
jsou jejími členy. Byť závaznosti norem, aktů a jiných opatření
komory by bylo možné dosáhnout i jinak než výlučně prostřednictvím
povinného členství, je zde podstatné, že jeho instalace v rozhodných
poměrech nemůže být jakkoli spojována se svévolí či libovůlí
zákonodárce“.
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Vnitřní organizace jednotlivých komor:
- není jednotná, nicméně lze zobecnit:
- sjezd členů či delegátů – nejvyšší orgán
- mezi
jednotlivými sjezdy působí kolektivní
exekutivní orgán, v jehož čele stojí volený
představitel - zpravidla prezident (jenž má své
zástupce),
- zvláštní disciplinární orgán,
- popř. další orgány (např. revizní orgány, zkušební
komise, apod.).
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Profesní komory a výkon veřejné správy:
 Profesní komora je veřejnoprávní korporací vykonávající veřejnou správu a další
činnosti. Vykonává-li veřejnou správu, může ji vykonávat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy) – viz
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 02.04.2003, čj. 28 Ca 152/2001 – 58.


V případě samosprávných komor delegoval výseč veřejné moci na veřejnoprávní
korporaci, a to výseč moci legislativní a moci exekutivní; jde o oprávnění k autonomní
normotvorbě (jako obdoba oprávnění vydávat normativní právní akty) a oprávnění k
samosprávě (jako obdoby moci exekutivní). Produktem autonomní normotvorby může
být toliko normativní akt, výsledkem činnosti samosprávy bude akt individuální,
případně jiný úkon, jenž bude sto zasáhnout právní pozici člena korporace. Formy
aplikace, tedy formy samosprávné činnosti mohou být různé (např. kárná pravomoc,
konání zkoušek a rozhodování o členství, rozhodování o odborné způsobilosti, atd.);
přičemž Nejvyšší správní soud nepochybuje, že takto pojímaná samospráva
veřejnoprávní korporace tvoří součást veřejné správy (rozsudek NSS sp. zn. 6 Aps
2/2007 – 134).
Profesní komory jsou tedy právnickými osobami, jimž zákon svěřil rozhodování o
právech a povinnostech fyzických a právnických osob, a jsou tedy správními orgány
ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí komor o veřejných subjektivních
právech a povinnostech jejich členů proto přezkoumávají soudy ve správním
soudnictví v řízení o žalobách podle § 65 a násl. s. ř. s., a nikoliv obecné soudy v
civilním řízení soudním (rozsudek NSS ze dne 4.5.2005, čj. 1 As 21/2004-38).
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Stavovské předpisy:
 Profesní komory vydávají (pod různým označením) své vnitřní, resp.
stavovské předpisy, jež podrobněji upravují vnitřní otázky týkající se
organizace a činnosti příslušné komory (organizační řád, jednací řád,
disciplinární řád, atd.).
 Autonomní normotvorbu lze považovat za konstitutivní prvek veřejné
moci svěřené veřejnoprávní korporaci - aplikace autonomních
normativních aktů je pak složkou samosprávné činnosti komory a
spočívá především v oprávnění donucovat adresáty autonomních
norem (zde členy komory), aby se chovali v souladu s nimi (rozsudek
NSS sp. zn. 6 Aps 2/2007 – 134).
 Přestože řadíme stavovské předpisy ke statutárním předpisům, tak
na rozdíl od OZV, nejsou stavovské předpisy pramenem práva a nejsou
obecně závazné.
 „Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1
Listiny); neodpovídají-li předpisy profesních komor této zásadě, soud
je zruší“ (dle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 4. 2003, čj.
28 Ca 152/2001 – 58).
ZÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Dozor státu nad profesními komorami:
 jen v omezeném rozsahu,
 podstatná část této kontroly neprobíhá v rámci
veřejné správy, ale je soustředěna u správních
soudů,
 jen některé ze zákonů stanoví určitá kontrolní
oprávnění
ministrů
či
jiných
vedoucích
ústředních správních úřadů ve vztahu k
profesním komorám
 většina předpisů upravuje i jistou formu dozoru
nad stavovskými předpisy

similar documents