1.STATO.IMPRENDITORE

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ALLE ORIGINI DELL’INTERVENTO PUBBLICO
 Alla fine dell’Ottocento, si registrò, in Italia un forte
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incremento dell’intervento dello Stato nell’economia;
Le cause furono:
Grave crisi economica del 1873;
Processo di industrializzazione;
Crisi finanziaria e crollo del sistema bancario;
Grave crisi economica del 1873
 Cause ed effetti della crisi:
- Crollo dei prezzi dei prodotti agricoli;
- Concorrenza aumentata dallo sviluppo dei trasporti,
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soprattutto ferroviari;
Contrazione della domanda;
Diminuzione dei consumi;
Riduzione delle entrate fiscali;
Aumento della disoccupazione;
Lo Stato risponde con MISURE PROTEZIONISTICHE e
TARIFFE DOGANALI all’importazione.
Processo di industrializzazione e crisi finanziaria
 Assenza di capitali privati sufficienti all’investimento;
Lo Stato risponde con strumenti di INCETIVAZIONE:
- DIRETTA, con premi e sgravi fiscali;
- INDIRETTA, con anticipazione di capitali o garanzie al credito;
● Crisi finanziaria innescata dal crollo delle cd BANCHE MISTE:
- Le banche non solo concedevano credito alle imprese ma
partecipavano al capitale delle stesse, condividendone quindi il
rischio gestionale
La crisi bancaria in Italia
 Il modello della BANCA MISTA, in Italia, si indirizzò
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principalmente, tra il 1880 ed 1887, verso il settore
edilizio;
La crisi dei consumi però fece contrarre bruscamente la
domanda ed il crollo dei titoli delle società finanziarie e
delle imprese edili trascinò con sé anche le Banche;
Lo Stato risponde:
aumentando il CONTROLLO PUBBLICO sulle banche
per dare maggiore stabilità al mercato finanziario e
indirizzare lo sviluppo economico;
creando AZIENDE PUBBLICHE per investimenti
infrastrutturali non sostenibili dai capitali privati;
Le Casse di Risparmio
 Le Casse di Risparmio, all’epoca, erano soggetti giuridici che svolgevano
contemporaneamente due funzioni:
- assistenza e beneficienza;
- Raccolta del risparmio;
● Due erano i modelli organizzativi:
- Le Casse di Risparmio di natura associativa, fondate e gestite da privati
cittadini, soci della stessa;
- Le Casse di Risparmio fondazioni, costituite con il conferimento di un fondo
da parte di autorità pubbliche e gestite tramite un cda;
 Quando il capitale raccolto cominciò ad aumentare, diminuì il ruolo
assistenziale a favore di operazioni finanziarie e creditizie, attirando così
l’interesse dello Stato;
 Nel 1888 vennero disciplinate come istituti di credito, sottoposti al
controllo pubblico, divenendo di fatto enti pubblici;
 Nel 1890 lo Stato impose poi la pubblicizzazione degli istituti di assistenza
e beneficienza: IPAB, sottoponendo le stesse a controlli pubblici;
Lo Stato imprenditore
 La mancanza di capitali privati, la necessità di sviluppo dei servizi
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pubblici e la garanzia di prezzi accessibili a tutti imposero allo Stato
di assumere direttamente le attività di impresa attraverso il modello
delle IMPRESE ORGANO, delle AZIENDE AUTONOME e delle
MUNICIPALIZZATE
Dal 1903 al 1913 il Governo Giolitti creò:
Azienda delle Ferrovie dello Stato;
Impresa per la telefonia (antenata di SIP);
Istituto nazionale delle Assicurazioni;
Imprese organo ed Aziende erano sottoposte al controllo e alla
direzione dei Ministri competenti;
La municipalizzazione delle imprese venne prevista per attività di
servizio pubblico locale la cui gestione pubblica fosse ritenuta
tecnicamente ed economicamente conveniente sia per il Comune
che per i cittadini;
Il Fascismo
 Dopo la distruzione causata dalla I guerra mondiale, la
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grave crisi finanziaria del 1929 e l’avvento del fascismo,
l’intervento dello Stato si fece totalizzante;
Gli strumenti utilizzati dal fascismo per controllare e
indirizzare l’economia verso la cd autarchia furono:
La riserva originaria e monopolio pubblico (dei trasporti
e di tutte i settori industriali ed energetici strategici come
acqua, luce, gas, televisione, cinema);
Le concessioni;
Creazione di Enti pubblici in tutti i settori economici;
Regime autorizzatorio per qualsiasi attività
imprenditoriale;
IRI: istituto per la ricostruzione industriale
 Dopo la crisi del 1929, il sistema bancario italiano era ad un punto
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dal collasso;
Le tre maggiori banche, Banca Commerciale, Credito Italiano e
Banca di Roma erano legate indissolubilmente alle poche grandi
aziende italiane, che finanziavano ma di cui detenevano grandi
partecipazioni;
La Banca d’Italia, a sua volta deteneva quasi il 50% del denaro
circolante ed era quindi anch’essa legata al nodo banche/industrie;
Nel 1933, nel tentativo di sciogliere tale legame, venne istituito l’IRI
a cui vennero poi cedute tutte le partecipazioni che le banche
detenevano e le azioni delle banche stesse;
L’IRI divenne quindi una gigantesca HOLDING, in grado di
controllare sia le industrie che le banche;
A differenza di altri Stati, quello italiano non dismise, al termine
della crisi, l’IRI, bensì la trasformò in ente permanente di gestione
delle partecipazioni statali.
La legge bancaria del 1936
 La crisi economica e bancaria spinse il legislatore alla
regolazione del sistema bancario;
 Il modello prescelto fu quello dell’ordinamento SEZIONALE
DEL CREDITO, che, a differenza del modello liberale di
mercato, prevede la regolazione, amministrazione e governo
del settore da parte di autorità pubbliche;
 Attraverso la segmentazione dei mercati del credito in breve,
medio e lungo credito, venne creata una VIGILANZA
STRUTTURALE che istituì un oligopolio amministrato dallo
Stato;
 La Banca d’Italia fu trasformata in ente pubblico di vigilanza
sul credito e sulla moneta e al Ministro del Tesoro fu affidato
il potere di direzione e regolazione;
1948 – La Costituzione Economica
 Dopo la II guerra mondiale, l’economia italiana era chiusa,
completamente gestita dallo Stato e necessitava di una
profonda ricostruzione e riconversione;
 Il peso dell’inflazione e la mancanza di forze private nel Paese
produsse l’abbandono del modello liberale e rafforzò
l’intervento diretto dello Stato;
 Il ruolo “socio-economico” dello Stato fu rafforzato anche dal
principio Costituzionale della c.d. EGUAGLIANZA
SOSTANZIALE, ex art. 3, comma 2:
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
1948 – La Costituzione Economica
 La Costituzione economica del 1948 è storicamente
un compromesso tra le diverse forze politiche
presenti in Assemblea Costituente:
- Sinistra: contro il liberismo ma convinta della
irrealizzabilità dell’economia pianificata;
- Liberali: coscienti del fallimento del mercato, ma
determinati a difendere l’iniziativa privata;
- Cattolici: intenti a difendere i diritti umani prima che
i diritti economici;
● Tutti convinti però della pericolosità del monopolio
privato;
1948 – La Costituzione Economica
 Il risultato fu una Costituzione Economica MISTA:
ARTICOLO 41:
 L'iniziativa economica privata è libera.
 Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare
danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
 La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività
economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali.
ARTICOLO 43:
 Art. 43.
 A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire,
mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a
comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di
imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o
a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse
generale.
LE PARTECIPAZIONI STATALI
 Nel decennio successivo, lo Stato imprenditore ebbe il
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sopravvento attraverso:
Interventi di sostegno al mercato;
Interventi straordinari nel mezzogiorno;
Opere pubbliche;
Incentivi;
Intervento diretto venne affidato a nuovi ENTI PUBBLICI:
ENI, nel 1953, cui viene attribuita la riserva originaria ex art.
43 degli idrocarburi e molte partecipazioni di società del
settore petrolchimico, sottoposto al controllo e direzione dei
Ministri di Finanza, Tesoro e Industria;
Negli anni seguenti vennero poi creati altri “enti autonomi di
gestione “ delle partecipazioni: EGCAM, EAGC, EAGAT, EFIM
ed ENEL;
LE PARTECIPAZIONI STATALI
 L.n. 1589 del 1956 fu creato il sistema della
partecipazioni statali che prevedeva:
- Comitato interministeriale di indirizzo e controllo delle
nuove “holdings”;
- Ministro delle Partecipazioni che coordinava il Comitato
e riferiva annualmente al Parlamento sulla gestione;
 Fu instaurato così un modello di “responsabilità politica”
della gestione delle partecipazioni, ma NON quello di
“responsabilità economica” di cui gli enti erano privi non
essendo sottoposti alle c.d. procedure concorsuali;
LE PARTECIPAZIONI STATALI
 L.n. 48/1967, nel tentativo di programmare lo sviluppo economico,
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crea il CIPE, Comitato Interministeriale per la programmazione
economica e che sostituisce il Comitato per le partecipazioni;
Il CIPE avrebbe dovuto dirigere la gestione delle partecipazioni,
programmare l’attività economica e verificarne l’attuazione
annualmente, limitando l’indirizzo politico del Ministro;
L’esperimento fallì, e negli anni Settanta la situazione peggiorò a
causa della ulteriore burocratizzazione del controllo delle
partecipazioni;
Fu infatti istituita anche una Commissione parlamentare bicamerale
per il controllo e la programmazione delle partecipazioni con poteri
di parere preventivo;
L’elemento imprenditoriale era soffocato dalla mancanza di
responsabilità economica, gestionale e verso l’azionariato.
Il tradimento della Costituzione
 Il sistema creato attraverso le partecipazioni statali tra gli
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anni 60 e 70 aveva disatteso i principi della Costituzione
economica;
La presenza dello Stato aveva impedito lo sviluppo del
mercato e della concorrenza;
Il debito pubblico era lievitato nel tentativo di pareggiare
il debito contratto dagli enti pubblici;
I monopoli “naturali” e le “riserve originarie” avevano
condotto ad un rallentamento tecnologico dello sviluppo;
Il vento stava per cambiare.. Aprendo le porte al diritto
comunitario, al mercato unico ed alla crisi irreversibile
dell’impresa pubblica.
Gli anni Ottanta e il nuovo ordinamento bancario
 Nel corso degli anni Ottanta e nei primi anni
Novanta, il sistema bancario presentava una
fisionomia molto diversa;
 Le maggiori innovazioni provenivano indirettamente
da:
- Nuovi soggetti di intermediazione bancaria;
- Nuovi prodotti finanziari;
- Crescita esponenziale del mercato mobiliare;
- Crescita e sviluppo del mercato assicurativo;
- Il mutuo riconoscimento;
Nuovi soggetti e nuovi prodotti – DESPECIALIZZAZIONE
BANCARIA
 L’arricchimento della gamma dei prodotti finanziari e la
necessità di offrirli a risparmiatori e imprese, condusse
all’eliminazione delle differenze di attività, territorialità e
destinatari delle banche;
 Il progressivo accentuarsi della despecializzazione
sollecita la rimozione di vincoli giuridici nell’ambito
operativo che impedivano operazioni di concentrazione
delle banche;
 Nascono nuovi intermediari «parabancari» (leasing,
factoring), liberi dai vincoli bancari e molto
concorrenziali che determinano una contrazione
dell’attività bancaria;
I nuovi mercati
 Risparmiatori ed impresi cominciano a ricorrere
massicciamente al mercato mobiliare, in cui le banche
svolgono un ruolo di negoziatori;
 Le banche cominciano a svolgere attività di gestione
patrimoniale e di raccolta «indiretta»;
 Il ruolo delle banche nel mercato mobiliare e l’attività dei
nuovi intermediari finanziari è però priva di una
regolazione di garanzia;
 Il confine con il mercato assicurativo diviene sempre più
sottile grazie alla creazione di «prodotti misti»,
all’utilizzo delle stesse reti di distribuzione e
all’assunzione di reciproche partecipazioni;
Il mutuo riconoscimento
 Strumento comunitario che, insieme
all’armonizzazione delle legislazioni, permette ad
operatori economici di altri paesi membri di operare
nel mercato italiano direttamente o indirettamente;
 I vincoli giuridici, la staticità del mercato, la
mancanza di una regolazione oggettiva espone il
mercato bancario ad una forte concorrenzialità che
rischia di schiacciare i pochi operatori nazionali;
 Il mutuo riconoscimento è uno strumento del
mercato unico che impone la libera circolazione di
servizi, persone, capitali e merci;
PRIMA DIRETTIVA N. 77/88 DEL 1977
 Il punto di svolta è rappresentato dal DPR 350/1985 con cui si da
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attuazione alla I Dir.Bancaria;
Il diritto di ingresso sul mercato bancario viene garantito in base a
qualità OGGETTIVE stabilite dalla legge sulla base di caratteristiche
patrimoniali e di professionalità ed onorabilità;
Viene così eliminata una barriera all’ingresso del mercato;
Vengono anche limitati i poteri discrezionali di autorizzazione allo
sviluppo territoriale;
Comincia a svilupparsi un nuovo indirizzo della regolazione:
oggettivo;
Basato su coefficienti preventivi;
Orientato alla vigilanza su stabilità patrimoniale, liquidità e
diversificazione degli investimenti;
Da ente pubblico a SPA
 L’accettazione delle logica d’impresa e il nuovo mercato unico
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imponevano maggiore libertà operativa;
La forma prevalente era invece quella di ente pubblico
economico a struttura di fondazione che aveva diversi limiti:
Non consentiva la separazione tra organi di gestione e organi
di controllo;
Blocco dell’incremento del capitale;
Si procedette quindi alla trasformazione in s.p.a. le cui azioni
ordinarie potevano però circolare solo con il consenso del
Consiglio dei Ministri;
A seguito della nuova forma soggettiva, le banche potevano
operare in qualsiasi settore del credito, a favore di chiunque e
potevano procedere alle operazioni di concentrazione, fusione
o trasferimento;
Il rapporto con le imprese
 La legge non vietava le reciproche partecipazioni, ma
imponeva l’autorizzazione delle autorità di vigilanza
nel caso di banche che acquisiscono imprese;
 La nuova forme di s.p.a. però poteva condurre ad un
fenomeno non controllato di «scambi» che poteva
sfociare in conflitti di interesse anche gravi;
 La legge anti-trust – l.n. 287/1990 - impose un
limite del 15% per l’acquisizione di partecipazione in
enti creditizi da parte di soggetti diversi;
I gruppi bancari
 Con la «fusione» dei mercati, si era affermata una nuova
figura, quella del «gruppo bancario», un soggetto
«polifunzionale»;
 Si poneva però il problema di controllo e sorveglianza di
tutte le attività svolte;
 Venne affidato alla Banca d’Italia il compito di vigilare
sui gruppi bancari controllati o controllanti le banche;
 I gruppi bancari furono disciplinati con una particolare
attenzione al potere di coordinamento per la stabilità del
gruppo e una speciale disciplina della crisi, per evitare il
c.d. effetto a cascata;
La II direttiva ed il TU
 La direttiva 646/1989 è stata attuata attraverso due
D.lgs: n.481/1992 e n. 386/1993 (T.U.);
 I contenuti essenziali della Direttiva, recepiti nel TU
erano:
a) Attività bancaria e mutuo riconoscimento diretto
e/o indiretto;
b) Autorizzazione del paese di origine, vigilanza del
paese di esercizio;
c) Armonizzazione delle disciplina nazionali per la
creazione del mercato unico;
Il D.Lgs. 481/1992
 Riconoscimento della c.d. BANCA UNIVERSALE:
Le banche possono esercitare, oltre all’attività creditizia, tutte le
attività coperte dal mutuo riconoscimento (intermediazione
finanziaria), ad esclusione dell’attività assicurativa e della
raccolta del risparmio collettivo (SGR);
 Sono stati eliminate tutte le segmentazione di regolazione dei
diversi crediti (breve, medio, lungo) e dei crediti speciali
(agricolo, imprese, artigiani);
 Soggettivamente la banca può scegliere se operare come
«polifunzionale» o come «banca universale»;
 Delegificazione e oggettivizzazione della vigilanza e
applicazione della legge sul procedimento amministrativo
(trasparenza, contraddittorio, motivazione, pubblicità).
Il TESTO UNICO
 I PRINCIPI:
- Stabilisce che la Banca d’Italia disciplina il regolare
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funzionamento dei sistemi di pagamento;
Le autorità creditizie esercitano i propri poteri al fine della
sana e prudente gestione dei soggetti vigilati e per la stabilità,
efficienza e competitività del mercato;
AUTORITA’:
Coordina le competenze di ciascuna autorità e impone il
coordinamento e la cooperazione con la Comunità Europea;
SOGGETTI:
I destinatari sono definiti in maniera univoca BANCHE;
Non ci sono differenze normative né operative, tutti i soggetti
sono sottoposti agli stessi vincoli;
Gli anni Novanta
 Le privatizzazioni divengono effettive e vengono
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eliminati i limiti alla circolazione delle azioni delle
banche;
Le fondazioni bancarie vengono definitivamente
escluse dall’attività bancaria;
Viene emanato il TU in materia di intermediazione
finanziaria che riconosce piena operatività alle
banche, prevedendo un disciplina diversa per:
Banche – intermediari;
Banche – emittenti;
Gli anni Duemila
 Gli anni Duemila sono costellati di norme in materia,
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nazionali e comunitarie:
l.n. 39/2002, che disciplina gli Istituti di moneta
elettronica;
Direttiva 24/2001, in materia di risanamento e
liquidazione;
D.lgs. 37/2004 e D.lgs. 310/2004 di riforma del diritto
societario;
Direttiva 87/2002 sulla vigilanza dei conglomerati
finanziari;
D.lgs. 297/2006 in materia di vigilanza prudenziale;
L.n. 262/2005 la c.d. legge sulla tutela del
risparmio;
La legge sulla tutela del risparmio
- Modifica della struttura e delle cariche della Banca
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d’Italia;
Affidamento della tutela della concorrenza ad
AGCM;
Nuovi obblighi di trasparenza e doppia vigilanza di
Consob e Banca d’Italia;
Previsione di nuovi conflitti di interesse;
Nuovi obblighi di separazione tra banche e industrie
(vedi Cirio e Parmalat);

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