Entornos de las pequeñas unidades productivas agrícolas

Report
Alianzas para el Empoderamiento Económico (AAE)
Entornos de las pequeñas unidades
productivas agrícolas en Guatemala:
el caso de la producción y comercialización
de vegetales frescos con enfoque de Comercio Justo
Juan Cheaz y Pável Isa Contreras
Antigua, Guatemala. 12 de febrero de 2013
1
El contexto rural en América Latina
y de sus pequeñas unidades productivas
• Brechas urbano-rurales: multidimensionales
• Dimensión económica: productividad y rentabilidad
–
–
–
–
Pequeñez y desventajas de escala
Rezago tecnológico
Barreras de acceso a bienes públicos
Desventajosas relaciones de mercado
• La incidencia de la pobreza y las privaciones como reflejo
– Evidencia
• Pequeñas unidades productivas entrampadas
• Causación circular
– Capacidades productivas y de gestión
– Capacidades básicas (nivel de educación/instrucción, estado de salud)
– Capacidad de agencia (poder)
El contexto rural en América Latina
y de sus pequeñas unidades productivas
Inequidad y falta de
capacidades básicas
Falta de
poder, débil
agencia
Débil
capacidad
productiva
Nuevos elementos del contexto
• Tendencia al alza y volatilidad de precios de alimentos y commodities
• Reestructuración de mercados agrícolas y de alimentos
– Concentración, supermercadización
• Cambio climático
Experiencias innovadoras de pequeñas unidades
productivas en América Latina
• Éxitos multidimensionales
• Los énfasis de los esfuerzos incluyen:
–
–
–
–
–
–
transformaciones tecnológicas,
accesos a mercados,
organización de colectivos de productores y empoderamiento,
diversificación productiva,
prácticas ambientalmente sostenibles
enfoques multidimensionales
• Experiencias diversas en:
– actividades (commodities, no tradicionales, servicios),
– estrategias (innovar en procesos, productos, comercialización), y
– logros (económicos, organizativos, de gestión, empoderamiento)
Los límites del éxito
– Esfuerzos frecuentemente impulsados con apoyo
externo  levanta preguntas sobre sostenibilidad
– Ausencia de escalamiento (diseminación)
“Islas de éxito”
¿Por qué no hay escalamiento?
¿Por qué son excepciones antes que experiencias frecuentes?
¿Qué les limita?
Entornos limitantes
AT, crédito,
SDER
Entorno inmediato
Reglas del juego:
• Contratos
• Competencia/poder de mercado
• Capacidad de oferta
Servicios
privados
Semillas,
agroquímicos
, equipos
Proveedores de
insumos
Pequeña
producción
(PP)
Infraestructura
externa
Servicios públicos
Red vial, riego
Compradores
Extensión,
crédito,
transporte,
agua y
saneamiento
Entorno ampliado
Política
comercial
Entorno externo
Regulaciones
Mercados
externos
Políticas e
intervenciones
sectoriales
Entorno inmediato
Reglas del juego
Servicios privados
ONGs
Proveedores
de insumos
Infraestructura
externa
PP
Servicios
públicos
Prácticas sociales,
culturales y asociativas
Política
macroeconómica
Compradores
Políticas
tributarias
Estructura institucional
del Estado
Entorno ampliado
Política
comercial
Entorno externo
Regulaciones
Políticas e
intervenciones
sectoriales
Mercados
externos
Entorno inmediato
Reglas del juego
Servicios privados
ONGs
Proveedores
de insumos
Infraestructura
externa
PP
Servicios
públicos
Prácticas sociales,
culturales y asociativas
Política
macroeconómica
Compradores
Política fiscal
Estructura institucional
del Estado
El entorno inmediato de Q’Anil:
cambios y permanencias
Pero antes, cambios internos:
• Transformación tecnológica de la producción:
– prácticas agrícola y ambientales
– introducción de sistema de trazabilidad
•
•
•
•
Expansión de la infraestructura productiva
Mejoramiento de las condiciones laborales
Modernización de la gestión financiera
Fortalecimiento organizativo y del trabajo y la gestión
asociativa/cooperativa
• Crecimiento horizontal (membresía)
• Introducción de políticas laborales y de prevención de trabajo infantil
• Formalización de la organización y de las operaciones
El entorno inmediato de Q’Anil:
cambios y permanencias
Cambios
• Nuevos clientes
Cooperativa Q'Anil y sus miembros:
precios de venta arveja china
antes y después de Comercio Justo
– Reducción del peso de intermediarios
– Compras por parte de CEIS/Fair-Fruit
Antes de Comercio Justo
5.0
– Vinculación con mercados internacionales (mercados
ampliados)
Después de Comercio Justo
• Nuevos tratos (contratos)
4.2
– Contratos asegurados
– Precios mejorados por vía del esquema de Comercio Justo
4.0
3.3
• Acceso mejorado al crédito
• Acceso a asistencia técnica
• Acceso mejorado a insumos
Permanencias
Cooperativa
• Intensa competencia de otras unidades productivas
• Presencia activa (a veces hostil) de intermediarios
• Pocos cambios en la infraestructura productiva externa
Productores
Cambios y permanencias en el entorno inmediato
Reglas del juego:
• Contratos asegurados
• Precios: mejorados
• Competencia/poder de mercado
• Capacidad de oferta mejorada
Crédito: acceso mejorado
AT: acceso mejorado
Proveedores de
insumos
Infraestructura
externa: pocos
cambios
Pequeñas
unidades
productivas
Servicios públicos:
pocos cambios
Compradores:
sustitución de
intermediarios por
CEIS/Fair-Fruit
Ruralidad y agricultura en Guatemala:
elementos básicos
Características similares a la mayoría de los países de la región,
con algunas de ellas exacerbadas
• Reducción notable de participación de agricultura en PIB, pero mantiene
participación más alta que en otros países de la región
• Muy alta concentración de la tierra (segunda más alta en toda la región):
– 92% de productores ocupa el 22% de la superficie
– Menos del 2% ocupa el 57%
• Muy alta pobreza
– Explican el 70% de población pobre
– Profundidad y severidad de pobreza es mayor
• Carácter étnico y territorial de la pobreza
– 76% de pobres son indígenas
– Mayor incidencia en Norte y Noroccidente, menos urbanizada y de acceso más
difícil
Pensando en las personas que viven en el mundo rural: ¿Qué dice esto del
acceso a recursos, del poder y de la atención de las políticas públicas?
Ruralidad y agricultura en Guatemala:
elementos básicos
• Confluencia de altísimos niveles de incidencia de
pobreza e indigencia en población rural e indígena
• Muy elevado nivel de inseguridad y vulnerabilidad
alimentaria, y el alto nivel de incidencia de la
desnutrición infantil y la subnutrición en esas zonas
• Dos factores muy vinculados la pobreza rural en
Guatemala
– Salarios y provisión de servicios básicos
– Migración
Ruralidad y agricultura en Guatemala:
elementos básicos
Cambios en las políticas agrícolas
Desmonte gradual de las instituciones y las intervenciones en la
agropecuaria:
– Unidad Sectorial de Planificación Agropecuaria y de Alimentación
(USPADA),
– Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA),
– Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE),
– Venta de silos del INDECA
– Reestructuración del BANDESA  BANRURAL
Desarticulación de entes de apoyo a la agricultura campesina e
indígena, productora de alimentos básicos
Ruralidad y agricultura en Guatemala:
elementos ambientales destacados
• La presión demográfica
• Aspectos ambientales y de recursos naturales destacados:
– insuficiente participación de las comunidades en la administración
de las áreas protegidas y especiales,
– escasa valoración del patrimonio natural, nacional y bien común,
– alto consumo de leña y la deforestación,
– prácticas inadecuadas del manejo de suelo y cultivos,
– creciente contaminación de fuentes de agua
Ausencia de regulación y
poca capacidad del
Estado para garantizar la
protección y manejo de
los recursos naturales
Vulnerabilidad y deterioro
de los ecosistemas de
importancia estratégica
para el desarrollo
(capital natural)
Características del entorno externo:
estrategias y políticas públicas
Los Acuerdos de Paz de 1996:
un giro en la política de desarrollo rural
Acuerdos más relevantes:
• una Ley de Desarrollo Rural,
• una Política Nacional de Desarrollo Rural Integral,
• creación de tribunales agrarios y jurisdicción agraria y
ambiental,
• el levantamiento de información catastral,
• un programa de proyectos para el impulso productivo,
• el acceso a créditos y regularización de tierras, y
• un desarrollo institucional para dirimir conflictos agrarios.
Características del entorno externo:
estrategias y políticas públicas
• Balance de los compromisos de los Acuerdos de Paz en
materia de desarrollo rural y agricultura:
– Ley de Desarrollo Rural estancada en el Congreso;
– Articulación participativa de la Política Nacional de
Desarrollo Rural Integrado. Base conceptual e institucional
importante. Implementación muy limitada
– Tribunales agrarios y jurisdicción agraria sin concreción
– No aprobación del Código Agrario y Ambiental
– Proyectos productivos de alcance limitado
• Proyectos de FONAPAZ
• Pro – Rural
• Mi Comunidad Produce
Características del entorno externo:
gasto público y otras políticas
• El gasto público rural y agrícola: aumento, aunque sesgado e insuficiente
– se amplió el gasto público social en las áreas rurales y la inversión pública en
infraestructura
– el desarrollo rural también se ha visto favorecido por políticas de
descentralización del Estado
– Énfasis del gasto en:
• Infraestructura – lógica de apoyo a la exportación
• Gasto social – mitigación de pobreza
• Gasto de naturaleza urbana
– Bajo gasto en fomento productivo
• Otras políticas
– Modernización
del Registro
General avances
de la Propiedad
Balance: muy
modestos
en resolución de
– Creación del Registro de Información Catastral - certeza jurídica sobre la
conflictos
avances en creación de mercado de
propiedad deagrarios,
la tierra
– Creación
de Secretaria
de Asuntosde
Agrarios
para resolución
conflictos
tierras,
prolongación
la exclusión
de ladetierra
– Creación del Fondo de Tierras - mecanismo transitorio para facilitar acceso a
la tierra
Características del entorno externo:
la cuestión de la tierra
Una de las áreas donde menos avances ha habido
por fuerte resistencia del sector privado
El gobierno de Guatemala ha reconocido que:
“las políticas de acceso a la tierra para la población indígena y campesina se han
reducido al modelo de mercado de tierras, el que no ha generado los
resultados previstos por causa de la imperfección del mercado de tierras, y
otros factores que lo han distorsionado, lo que se refleja en sus magros
resultados: sólo 10 créditos aprobados para compra de tierras en los últimos
tres años, la exclusión de las mujeres, la insolvencia técnica y financiera de los
proyectos, y el poco desarrollo social y económico de los productores
beneficiados”
ONIC/UNAC-MIC/Gobierno de Guatemala, 2009
Características del entorno externo:
cambios económicos y sociales
• El ámbito social: se amplió la cobertura de hogares con acceso
–
–
–
–
–
agua potable
saneamiento
electricidad
salud
educación
• En lo económico:
– Mejoramiento de la infraestructura de comunicaciones:
• la red vial creció un 25% en los últimos 12 anos
• # de líneas telefónicas creció en más de 1,200%
– Las exportaciones agrícolas tradicionales y no tradicionales crecieron
• La pobreza total se redujo moderadamente, pero sigue siendo
persistentemente alta
– Pobreza general: de 61% en 1990 a 51% en 2006
– Pobreza extrema: de 20% en 1990 a 15% en 2006
Política Nacional
de Desarrollo Rural Integral (PNDRI)
• Motivación: una crítica al entorno de políticas. Los programas e
intervenciones de las diferentes dependencias estatales a partir
de los Acuerdos de Paz se caracterizan, entre otras cosas por:
– insuficiencia de recursos;
– dispersión de esfuerzos;
– dificultades crecientes para afrontar emergencias y desastres;
– Prevalencia de enfoque de desarrollo basado sólo en
inversiones
Poca efectividad para garantizar condiciones de vida digna para las
poblaciones más empobrecidas que habitan en las áreas rurales
Política Nacional
de Desarrollo Rural Integral (PNDRI)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Políticas sectoriales y líneas estratégicas de la PNDRI:
Política Agraria
Política Agrícola, Pecuaria, Forestal e Hidrobiológica
Política Económica
Política Social
Política Laboral
Política de Participación Social y Desarrollo Político
Política de Reducción de Vulnerabilidad y Gestión de Riesgo
Política de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y
Nutricional
Política Cultural
Esfuerzo por proveer integralidad
Política Socio-Ambiental
al análisis de lo rural
y a la intervención estatal
PNDRI: institucionalidad, participación y balance
•
Institucionalidad ejecutora: Gabinete de Desarrollo Rural Integral
•
Considera la cuestión de la participación y auditoría social con un Consejo con
participación amplia
•
Desafortunadamente, la PNDRI ha tenido un carácter formal más que real:
“…ya que el gobierno realmente no la asumió. La expresión institucional más obvia de
esta ausencia de voluntad es que ni siquiera se conformó el Gabinete de
Desarrollo Rural Integral que está planteado en la política. Tampoco se destinaron
los fondos presupuestarios que su implementación requería.
Fue hasta los últimos dos años, que el MAGA inició un proceso de adecuación para
hacer coherente su política sectorial y su institucionalidad con la PNDRI, el cual
aún es incipiente e incierto en su continuidad, ante el próximo cambio de
administración. En todo caso, la insuficiencia de la asignación presupuestaria que
tuvo durante el año 2011 es una limitación sin cuya superación es imposible que
esta cartera profundice su proceso de adecuación”
(Universidad de San Carlos de Guatemala & Universidad Rafael Landívar, 2011).
Identificando los entornos externos:
preguntas que puedan ayudar
Hecho: mejoras en el entorno inmediato de las cooperativas
y las pequeñas unidades productivas que las conforman
en el marco de la relación de trabajo con CEIS/ADISAGUA
¿Cuales cambios están pendientes?
¿Cuales relaciones inmediatas pueden/necesitan transformarse?
Hecho: a pesar del discurso (PNDRI) y de algunos cambios positivos
(p.e. aumento del gasto y la inversión pública) los entornos externos
(p.e. políticas de fomento), siguen siendo adversos.
¿Cuáles cambios parecen los más urgentes y los más importantes?
¿Cuáles son los actores más relevantes para impulsar esos cambios?
¿Son las prácticas asociativas que prevalecen facilitadoras del
trabajo colectivo o son obstáculos?
Identificando el entorno ampliado
• Política macroeconómica:
– ha privilegiado la estabilidad de precios (baja inflación, poca
devaluación) y manejo presupuestario conservador
– Pregunta: ¿que implicaciones ha tenido esto sobre el
desarrollo agrícola y rural?
• Política comercial y entorno internacional
– Ha privilegiado los acuerdos de libre comercio
– Se ha comprometido con la liberalización de las importaciones
de alimentos
– Ha apostado por la exportación de cultivos no tradicionales
– Pregunta: ¿que implicaciones ha tenido esto sobre el
desarrollo agrícola y rural, sobre la producción de alimentos ,
sobre cultivos no tradicionales y sobre los ingresos rurales?
Provocación desde la ignorancia
que da la distancia
¿Que piensan ustedes?
¿Cuáles son sus preocupaciones
con respecto a lo que les rodea?
¿Qué hacer para cambiar eso?

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