Le Compte unique du Trésor

Report
INTRODUCTION À LA GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES
Module 4.2: Gestion de la
Trésorerie
1
2.2 & 2.3
1.2 Le
budget
1.1
Introduction
Programmation
et préparation
du budget
1.3
Classification
budgétaire
Plan du
cours
2.1 Macroéconomie
et budget
5.1 Contrôle
& supervision
externes
3.2 Gestion de
la paie,
passation des
marchés &
informatique
3.3 Contrôle
interne &
audit
5.2 Décentralisation
4.3 Comptabilité &
rapports
4.2 Gestion de
la trésorerie
3.1 Cycle d’e
la dépense
4.1
Administration
des recettes
5.3 Évaluation de
la GFP &
récapitulatif
Plan du module
• Objectifs
• Gestion efficace de trésorerie et de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Compte unique du Trésor
• La régulation budgétaire
• Gestion de la dette
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Quels sont les objectifs d’une bonne
gestion de trésorerie (1)
• Disposer du montant correct des fonds au bon
endroit à temps pour que le gouvernement
remplisse ses obligations dans le meilleur
rapport coût-efficacité«
Ian Storkey, ‘Government Cash and Treasury Management
Reform’, ADB Governance Brief, 2003
• Cela ne veut pas dire qu'il faut essayer d'ajuster
la chronique des dépenses à celle des recettes
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Quels sont les objectifs d’une bonne
gestion de trésorerie (2)
Anticiper et répondre aux flux de trésorerie résultant
des opérations budgétaires:
 Éviter le rationnement de trésorerie entraînant
des perturbations
 Éviter les retard de paiement
 Minimiser les coûts de l’emprunt
 Optimiser l’utilisation des ressources de trésorerie:
surplus investi dans des actifs financiers générateurs
d’intérêts
 Cohérence avec la politique monétaire
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Plan du module
• Objectifs
• Gestion efficace de trésorerie & de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Compte de trésorerie unique
• La régulation budgétaire
• Gestion de la dette
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Gestion efficace de la trésorerie:
Quelques principes
• Les recettes doivent être rapidement versées sur le
compte de l’État à la Banque centrale
• Les aides budgétaires doivent être prévisibles et
versées sur le compte de l’État à la Banque centrale
• La gestion de trésorerie doit faciliter le paiement des
fournisseurs dans les délais afin d’éviter les retards
de paiement et les intérêts y afférents
• La conservation de liquidités « oisives » doit être
évitée. Ces liquidités doivent être placées ou
utilisées pour financer les dépenses avant d’avoir
recours à l’emprunt
7
Gestion efficace de trésorerie:
Comment procéder?
 Prévisions hebdomadaires/mensuelles de flux de
trésorerie.
 Une unité responsable – généralement un service
du Ministère des Finances.
 Compte unique du Trésor
 Enregistrement, suivi et gestion de la dette
 Un pré-requis: bonne préparation du budget (cf.
modules précédents)
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Plan du module
• Objectifs
• Gestion efficace de la trésorerie & de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Compte unique du Trésor
• La régulation budgétaire
• Gestion de la dette
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Prévisions des flux de trésorerie (1)
• Le calendrier des encaissements n’est pas identique
à celui des dépenses:
• À un moment donné, les administrations
publiques auront un excédent ou un déficit de
ressources de liquidités
• La prévision des flux de trésorerie doit permettre
à la mise en œuvre du budget en conformité
avec les plans d’engagements, s’ils existent, ou
d’autres instruments de régulation budgétaire,
comme les warrants.
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Prévisions des flux de trésorerie (2)
90
Placement
80
Emprunt
70
60
50
40
30
20
10
11
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Prévisions des flux de trésorerie :
activités
• Les administrations fiscales préparent les
projections mensuelles d’encaissement des recettes
pour l’exercice et les soumettent à l’unité de gestion
de la trésorerie; ces prévisions sont actualisées tous
les mois.
• Les ministères préparent les projections mensuelles
de dépenses et les soumettent à l’unité de gestion
de la trésorerie.
• L’unité de gestion de la trésorerie estime les
excédents et besoins de liquidités
• Les plans d’emprunt et de placement sont établis à
partir de ces estimations
12
Le plan de trésorerie
• Les prévisions de flux de trésorerie permettent à
l’unité de gestion de trésorerie de préparer un
plan de trésorerie;
• Ce plan permet la planification des emprunts et
des placements
13
Un plan de trésorerie
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
Dépenses
Personnel
Biens et Services
Intérêts
Transferts
Investissement/ress. Locales
Ressources
Recettes
Appui budgétaire
----> Placement/Emprunt
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Some issues
• La gestion des plans de trésorerie
• Les plans mensualisés de trésorerie sont préparés tous
les mois
• Et mis à jour pour l’année entière au minimum
trimestriellement
• Ils doivent être annoncés à l’avance
• aux ministères
• au marché financier intérieur s’ils sont utilisés pour
l’emprunt
• Ils doivent être cohérents avec le plan de passation des
marchés (et le plan d’engagement s’il existe)
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Plan du module
• Objectifs
• Gestion efficace de trésorerie & de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Les systèmes de paiement
• La régulation budgétaire
• Gestion de la dette
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Le Compte unique du Trésor (1)
 Compte unique [ou ensemble de comptes dont les
soldes sont centralisés], à travers lesquels les
paiements sont canalisés.
 Facilite la gestion, les contrôles et le suivi de la
trésorerie
 Permet d’éliminer les soldes bancaires oisifs, et donc
de minimiser les coûts d'emprunt
 Permet un bon suivi des paiements
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Le compte unique du Trésor (2)
 Généralement recommandé par les institutions
financières internationales
 Par exemple, a été mis en place dans la majorité
des pays de l’ancienne URSS avec l’appui du FMI
 Mais, n’est pas encore’ répandu dans tous les pays
 Il existe des résistances internes à la mise en place
d’un compte unique du Trésor dans certains pays.
 Les comptes de projets financés par les donateurs
sont souvent distincts du compte unique et
échappent aux contrôles du Trésor
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Le Compte unique du Trésor: quelques
risques
• Risques d'interférence du Trésor ou des autorités
supérieures dans la gestion des ministères, lorsque le
Trésor sélectionne les fournisseurs à payer (cas des pays
francophones) .
• Inefficacités dans la gestion de certaines unités
• Unités excentrées, lorsque les infrastructures de
communication sont faibles.
• Agences d'exécution qui doivent fonctionner sur un
mode quasi commercial
• Craintes par les bailleurs de fonds de distorsions par
rapport aux priorités, notamment pour les appuis
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sectoriels
Le Compte unique du Trésor: éviter
les risques
• Assurer la transparence au niveau des opérations
du Trésor
• Lorsque indispensable, des procédures de
paiement ad hoc (caisse d'avance, transfert aux
agences) peuvent être adoptées, mais alors:
• Exiger des comptes rendu
• Consolider les comptes
• Faire transiter au départ les fonds par le compte
unique du Trésor
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Types de compte unique du Trésor (1)
• Différents types de compte unique du Trésor:
• Systèmes francophones : le Trésor effectue
des contrôles de régularité, centralise toutes
les factures et établit un ordre de priorité pour
les paiements
• États de l’ancienne Union soviétique: le Trésor
contrôle uniquement si les crédits du budget
sont suffisants. Les factures impayées sont
conservées par les services dépensiers
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Types de compte unique du Trésor
• Le Trésor débloque des fonds de la banque centrale
pour des comptes secondaires utilisables par les
ministères à la Banque centrale (ou dans certains
cas des comptes contrôlés par le Trésor dans les
banques commerciales qui font office d’agent
financier du Trésor)
• La banque des ministère autorise des facilités de
caisse dans une limite notifié par le trésor. Cette
banque est remboursée quotidiennement par le
Trésor (Sri Lanka –Colombo)
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Systèmes de paiement
Cas 1. Centralisé. Paiement par le Trésor
Service
dépensier
Ordonnancement
Trésor
Banque
Fournisseur
Agent
Cas 2. Paiement décentralisé, soldes bancaires centralisés
Service
dépensier
Banque
Fournisseur
Agent
Compensation
quotidienne
Plafond de
paiement
Trésor
Cas 3. Caisses d'avance
Service
dépensier
1.Etat des
dépenses pour la
période précédente
2.Demande
d'avance
Banque
Fournisseur
Agent
Transfert
de fonds
Trésor
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Plan du module
• Objectifs
• Gestion efficace de trésorerie & de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Compte unique du Trésor
• La régulation budgétaire
• Gestion de la dette
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La régulation budgétaire
• Le cadre législatif doit permettre au ministère des
finances de « réguler » l’utilisation des crédits de
paiement, afin d'assurer un équilibre entre les
ressources et les dépenses en toutes circonstances.
• Les modalités comprennent:
•
•
•
•
Annulation/gel des crédits de paiement
Limites d'engagement
Régulation des paiements au niveau du Trésor
"Budget de caisse" dans certains pays anglophones
("cash budgeting")
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Problèmes posés par la régulation
budgétaire
• La régulation budgétaire peut générer des arriérés, si les
dépenses obligatoires ou liées à des projets pluriannuels
sont mal prises en compte
• La régulation budgétaire va à l'encontre du renforcement
du pouvoir du Parlement.
• La régulation budgétaire peut désorganiser la mise en
œuvre des programmes sectoriels
• Les actions doivent être planifiées en avance
• Elle crée un doute sur le financement des programmes
et conduit à l'attentisme
• Comment atteindre des objectifs de performance si le
financement budgétaire n'est pas acquis?
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La régulation des paiements : systèmes
francophones
• La régulation d’effectue au niveau du Trésor: les
dépenses sont engagées, ordonnancées mais ne
sont pas payées
• Conséquences
• Génération d'arriérés et aggravation du coût des
prestations
• Procédure de paiement peu transparente. Les
priorités sont quelquefois basées sur la nature
des relations avec les fournisseurs, pas sur le
caractère prioritaire de la dépense
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Le “budget de caisse” –cash budgeting:
systèmes anglophones (1)
• Cette procédure consiste à:
• déterminer une allocation périodique de trésorerie
en fonction des rentrées de recettes
• la notifier aux ministères sectoriels qui doivent
adapter leur niveau de dépense
• Les secteurs prioritaires étant quelquefois épargnés,
le rationnement frappe fortement les secteurs non
prioritaires dont les ministres ne sont pas
politiquement puissants
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Le “budget de caisse” –cash budgeting:
systèmes anglophones (2)
• Crée des inefficacités:
• Le budget est refait de manière continue
• Distorsion dans la composition de la dépense
• Manque de prévisibilité, conditions peu favorables à la
fourniture de services publics
• Diminution de la responsabilité des ministères
dépensiers
• Pas toujours associé à un suivi des engagements:
Risques de génération d'arriérés
• Des pays dispose à la fois d'un système de budget de
caisse et d'un CDMT. Quelle est la cohérence?
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Conclusion sur la régulation
budgétaire
• Il faut faire les arbitrages lors de la préparation
du budget
• La régulation budgétaire n'est à utiliser qu'en
dernier recours
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Plan du module
• Objectifs
• Problèmes rencontrés en cas de mauvaise gestion
de trésorerie
• Gestion efficace de trésorerie & de la dette
• Prévisions en matière de flux de trésorerie
• Compte unique du Trésor
• Gestion de la dette
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Gestion de la dette
• La gestion de la dette doit être coordonnée avec
celle de la trésorerie:
• Ne pas emprunter inutilement si des actifs
liquides sont disponibles.
• Idéalement, l’unité de gestion de la dette se
trouve dans la même direction que l’unité de
gestion de trésorerie.
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Gestion de la dette
• En cas d’emprunt, cela doit être fait de manière
efficace:
• Pour l’emprunt à moyen/long terme:
• Cohérent avec les programmes sectoriels;
• Les critères de rentabilité socio-économique
des projets sont respectés
• Cohérent avec la viabilité budgétaire, comme
précisé par la stratégie de gestion de la dette
et l’évaluation de la viabilité de la dette
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Gestion de la dette
• Meilleure option de financement de prêt
choisie:
• Tient compte des options de taux d’intérêts
flottants/fixes, de la maturité, du délai de
grâce, de la devise
• Si possible utiliser des options d’endettement
concessionel (par ex,. l’IDA); faibles taux
d’intérêt, délais de grâce et de remboursement
allongés
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Les garanties
 L’État a besoin d’une stratégie claire pour
émettre des garanties visant à empêcher que des
passifs eventuels ne se transforment en passifs
réels
 Inclut des garanties à l’égard des administrations
infranationales, des entreprises publiques & et
des sociétés privées.
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Analyse de la viabilité de la dette
• Consiste en:
• une analyse des projections d’endettement d’un pays sur
les 20 prochaines années, ainsi que sa vulnérabilité à des
chocs exogènes et politiques —les scénarios de référence
et de chocs sont calculés;
• une évaluation du risque de surendettement ...., à partir
des seuils indicatifs d’endettement qui dépendent de la
qualité des politiques et des institutions du pays; et
• des recommandations pour une stratége d’emprunt (et
de prêt) qui limite le risque de surendettement.
•
•
Fiche technique Le cadre de viabilité de la dette établi conjointement
par la Banque mondiale et le FMI pour les pays à faibre revenu
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16 avril 2012
Systèmes d’information
• Bon système d’information de gestion de la
dette: exhaustif, précis, dans les délais.
• Utilisation de programmes informatiques (par
ex,. DMFAS, CS-DRMS)
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Messages clés
• Une gestion de trésorerie efficace reconnaît les
coûts d’opportunité de la trésorerie
• minimise la trésorerie oisive conservée par les
organismes de l’État;
• renforce la garantie de paiements effectués
correctement à la date d’échéance
• Doit éviter le recours au rationnement de
trésorerie
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Messages clés
• Orientations pour améliorer la gestion de
trésorerie
• Préparation régulière des prévisions de
trésorerie
• Passage à un compte unique de trésorerie
• La gestion de trésorerie et de la dette doit être
rigoureusement coordonnée
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