Hela rapporten [Svennerstål & Partners]

Report
För Uppsala Kommun
Situationsanalys av Uppsala skolkommun
1
En beskrivande situationsstudie över tillståndet i Uppsala skolkommun utifrån vision, styrning,
organisation och verksamhet, ledarskap och marknadssituation.
Svennerstål & Partners AB, 2011
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
2
Uppsala kommun arbetar efter en vision där fokus ligger på
den enskilde individens kraft och möjligheter
Kommunfullmäktiges beslutade vision:
”Uppsala är en kommun där alla människors lika värde, inneboende kraft och kreativitet respekteras
och tas tillvara genom att var och en får möjlighet att påverka sin livssituation i en långsiktigt hållbar
miljö som präglas av positiv dynamik, öppenhet och gemensamt ansvar.”
För Uppsala skolkommun innebär detta att:

Ansvar och befogenheter ska delegeras till lägsta möjliga nivå, så nära invånaren som
möjligt. Det är t.ex. den enskilda pedagogen som har bäst förutsättningar att avgöra hur det
enskilda barnets/elevens behov ska tillgodoses på bästa möjliga sätt. Det är vidare den enskilda
rektorn som har bäst förutsättningar att avgöra hur den aktuella skolans organisation,
arbetsmetoder och kompetenssammansättning ska "se ut" för att på bästa sätt tillgodose det
aktuella elevunderlaget.

Konkurrens mellan anordnarna är viktigt för att möjliggöra ett rikt och varierat utbud av
pedagogiska inriktningar, samt för att stimulera och skapa förutsättningar för en
kvalitetskonkurrens.

Konkurrensneutralitet är en förutsättning för att den sökta konkurrensen, till fördel för
kvalitetsutvecklingen, ska komma till stånd.
3
I kommunens styrdokument anges två inriktningsmål för
den pedagogiska verksamheten
”Inriktning, verksamhet, ekonomi”, som förkortas IVE, är kommunens övergripande styrdokument.
I IVE:n för 2011-2014, anges två inriktningsmål för den pedagogiska verksamheten:
1.
Skolmiljön och undervisningen ska vara av hög kvalitet. Uppsala kommuns skolresultat ska vara
bland landets bästa.
2.
Förskolan och skolan ska präglas av trygghet. Vi har nolltollerans mot mobbning, kränkande
behandling och våld.
FRÅGA

Vad mer exakt avser Uppsala kommun med målet ”bland landets bästa” och hur definieras ”hög
kvalitet”?
4
Det återstår en del arbete innan Uppsala skolkommun är
jämförbar med ”landets bästa” skolkommuner
I relation till jämförbara kommuner framstår Uppsalas resultat som relativt goda, men i jämförelse med
”landets bästa skolkommuner”, vilket är inriktningsmålet för den pedagogiska verksamheten, återstår
enligt nedan fortfarande arbete. Uppsala skolkommun visar genom att ta initiativ till denna
situationsanalys att det finns en öppenhet i organisationen och en vilja att förändra skolan.
SKL Öppna jämförelser 2010
Grundskola
Sammanvägt resultat*
SKL Öppna jämförelser 2010
Gymnasieskola
Genomsnittlig betygspoäng
SKL Öppna jämförelser 2010
Gymnasieskola
Genomströmning**
Kommunranking 1-290,
där 1=bäst resultat,
290=sämst resultat
Uppsala
(rank 45/290)
Kommunranking 1-290,
där 1 = högst betyg,
290 = lägst betyg
Nettokostnad per elev
Uppsala
(rank 87/290)
Nettokostnad per elev
Nettokostnad per elev
5
Uppsala
(rank 245/290)
Kommunranking 1-290,
där 1= högst genomströmning,
290 = lägst genomströmning
 Notera trendlinjerna och att det inte finns något samband mellan pedagogiska resultat och kostnad.
*Sammanvägt resultat utgår från de i SKL:s rapport redovisade resultatindikatorerna. ** Andel elever som fullföljt gymnasieutbildningen inom 3 år.
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
6
Situationsanalysens syfte och utgångspunkter
•
Som ett led i arbetet mot att bli en av landets bästa skolkommuner har Uppsala kommun givit
Svennerstål & Partners (SvoP) i uppdrag att genomföra en situationsanalys.
•
Situationsanalysen syftar till att:
•
‒
Redovisa skolkommunens situation inom fem områden: vision, styrning, organisation och
verksamhet, ledarskap och marknadssituation.
‒
Tillhandahålla rekommendationer baserat på ovan undersökning.
Situationsanalysen är baserad på:
–
Intervjuer med politiker och tjänstemän (se s. 7-9).
–
Benchmarking studie (se s. 12-13).
–
Faktastudier (se bilaga för källförteckning).
Rapporten har framställts av Svennerstål & Partners: projektledare Håkan Svennerstål, konsult/projektkoordinator Ebba
Gydell och assistent Herman Treschow, med stöd av extern sakkunnig: Per Törnvall, kommunchef, Vaxholms Stad.
7
Situationsanalysens avgränsning och struktur
•
SvoP:s uppdrag var att undersöka vilka förutsättningar kommunen har för att skapa goda
skolresultat. Studien avgränsades därmed till fem områden:
1. Vision och Strategi
2. Styrning
3. Organisation och Verksamhet
4. Ledarskap
5. Marknadssituation
•
Rapporten inleds med en presentation av ett antal erfarenheter från framgångsrika
skolkommuner, med utgångspunkt i genomförd benchmarking studie och fokus på ovan fem
nämnda områden.
•
Dessa framgångsfaktorer ställs i relation till de iakttagelser som gjorts i intervjuerna med
företrädare för Uppsala skolkommun, samt i faktastudien.
•
Baserat på denna analys presenteras de slutsatser som dras, följt av rekommendationer med
syfte att realisera Uppsala kommuns ambition att ha Sveriges bästa skolor.
8
38 personer har blivit intervjuade i studien
1(2)
Kommunledning:
•
Kenneth Holmstedt, Stadsdirektör
•
Åsa Morén, vice Stadsdirektör
•
Jan Malmberg, Ekonomidirektör
Uppdragsnämnder och Uppdragskontor:
•
Mohamad Hassan, ordförande, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
•
Ulrik Wärnsberg, 2:a vice ordförande, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
•
Cecilia Forss, ordförande, Barn- och Ungdomsnämnden
•
Bengt Sundblad, 2:a vice ordförande, Barn- och Ungdomsnämnden
•
Rigmor Stenmark, ordförande, Produktionsnämnden för självstyrande kommunala skolor
•
Carola Helenius-Nilson, direktör, Kontoret för Barn, ungdom och arbetsmarknad
Interna utförare:
•
Fredrik Sjöberg, dåvarande ordförande, Styrelsen för Vård & Bildning
•
Cecilia Hamenius, nuvarande ordförande, Styrelsen för Vård & Bildning
9
38 personer har blivit intervjuade i studien
2(2)
Interna utförare (forts.):
•
Agneta Boström, 2:a vice ordförande, Styrelsen för Vård & Bildning
•
Ulla Holmgren, produktionsdirektör, Vård & Bildning
•
Per-Arne Backman, vice produktionsdirektör, Vård & Bildning
•
Kajsa Wejryd, skolchef, Gymnasium, Vård & Bildning
•
Lars Romanus, skolchef, Grundskola, Vård & Bildning
10
14 rektorer (företrädare för kommunala skolor, kommunala självstyrande skolor och friskolor)
och förskolechefer
8 externa experter:
•
Företrädare för Skolverket
•
Kommunalråd
•
Förvaltningsdirektörer
•
Rektor
•
Specialpedagog
•
Företrädare för kvalitetssäkringsföretag med inriktning mot skola, förskola och kommunledning
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
11
Benchmarking studien baseras på erfarenheter från
”framgångsrika” skolkommuner
Situationsanalysen baseras på en benchmarking studie. SvoP har tittat närmre på ett antal
framgångsfaktorer som kännetecknar en framgångsrik skolkommun.
Dessa framgångsfaktorer är hämtade ur nedan nyligen publicerade rapporter, de utgör tillsammans ett
representativt urval och har kompletterats med intervjuer med externa sakkunniga (se s. 10).
‒
SKL’s Öppna Jämförelser, 2010
‒
SKL’s Öppna Jämförelser, 2009
‒
”How the world’s best-performing school
systems come out on top” (2007, McKinsey &
Company)
‒
”Den orättvisa skolan” (2009, Morin, Fölster
och Renstig)
‒
”Världens bästa skola – varje dag” (2010,
Svennerstål)
‒
Skolinspektionens rapporter, 2010
‒
Skolverkets rapporter, 2010
12
Benchmarking studien visar på ett antal gemensamma
nämnare för framgångsrika skolkommuner
Benchmarking studien syftar till att undersöka vad det är som gör att vissa kommuner lyckas så bra
med sin skolverksamhet. Finns det gemensamma nämnare för en framgångsrik styrning och ledning
av skolan? Gemensamma framgångsfaktorer som identifierats avseende studiens fokusområden är:
‒
Vision och Strategi:
Vikten av en gemensam vision och strategi för verksamheten. En vision är grunden för allas
målbild och måste förankras hos alla medarbetare.
‒
Styrning:
Vikten av ett tydligt uppdrag samt tydlig och regelbunden uppföljning och återkoppling.
‒
Organisation:
Vikten av fungerande relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan politiker,
tjänstemän och rektorer.
‒
Ledarskap:
Vikten av ett tydligt ledarskap på alla nivåer som fokuserar på kunskapsmålen.
‒
Marknadssituation:
Vikten av konkurrensneutralitet vid ökad andel enskilda anordnare.
13
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
14
Vision och strategi
1(3)
- Vikten av en gemensam vision och strategi för verksamheten
•
Uppsala kommun arbetar efter en vision där fokus ligger på den enskildes individens kraft och
möjligheter:
”Uppsala är en kommun där alla människors lika värde, inneboende kraft och kreativitet
respekteras och tas tillvara genom att var och en får möjlighet att påverka sin livssituation i en
långsiktigt hållbar miljö som präglas av positiv dynamik, öppenhet och gemensamt ansvar.”
•
Kommunens vision riktar sig enligt ovan till individen. I IVE:n 2011-2014 står det dock att läsa att
det är uppdragsnämnderna som ska ”besluta hur medborgarnas behov ska tillgodoses samt
planera för hur de inom aktuell fyraårsperiod ska kunna uppfylla KF:s inriktningsmål.”
•
Flera av respondenterna påpekar att politiker, tjänstemän och rektorer har olika syn på
skolkommunens vision. Vidare anser flera att det saknas en tydlig samsyn och samverkan mellan
de skilda organisatoriska delarna.
”Visionen måste förstås av alla! Alla måste förstå och arbeta efter samma övergripande mål.”
”Det måste finnas en tydligare dialog mellan uppdrag och produktion; politiker och tjänstmän.”
”Vi måste samverka för att lyckas!”
15
Vision och strategi
2(3)
- Vikten av en gemensam vision och strategi för verksamheten
•
I IVE:n 2011-2014 uttrycks ett av kommunens inriktningsmål som att ”Skolmiljön och
undervisningen ska vara av hög kvalitet. Uppsala kommuns skolresultat ska vara bland landets
bästa.” Vård & Bildning (V&B) jämför dock sina resultat med kommuner som ingår i gruppen
”större städer med 50 000-200 000 invånare med en tätortsgrad av minst 70 %” – inte med
”landets bästa”.
•
Företrädare för friskolor och kommunala självstyrande skolor betonar i intervjuerna avsaknaden
av konstruktiv samverkan mellan dem och V&B för att gemensamt uppnå ambitionen om att
resultaten i Uppsala skolkommun skall vara bland landets bästa. (Notera att det är en vanlig
föreställning att V&B är skyldig till bristande samverkan; men ansvar för samverkan ligger inte på
V&B utan på uppdragssidan.)
16
Vision och strategi
3(3)
- Vikten av en gemensam vision och strategi för verksamheten
IAKTTAGELSER
 Den vision som Uppsala kommun antagit är bra men måste förankras för att få
genomslag i bl.a. skolan.
 Kommunens styrdokument är bra, men måste utvecklas för att harmonisera med
den uttalade visionen.
 Om Uppsala ska mäta sig med de bästa i landet måste man låta sina skolor mäta
sig med de bästa skolorna i Sverige; det räcker inte att jämföra sig med lika stora
kommuner.
17
Styrning
1(5)
- Vikten av ett tydligt uppdrag och regelbunden uppföljning
•
Den nuvarande organisationen och ledningsmodellen uppges i intervjuerna vara skapad för att
komma tillrätta med ekonomiska underskott samt skapa en konkurrensneutral
konkurrenssituation. Flera hävdar i intervjuerna att de ekonomiska målen är överordnade
kvalitets- och kunskapsmål:
”Ekonomi är alltid överordnat.” [uppges av huvuddelen av respondenterna]
•
Ägardirektiven harmoniserar med gällande styr- och ledningsmodell. Av dem framgår att
respektive produktionsnämnd/styrelse ska leverera 1 % av omsättningen i överskott. Därtill anges
att de har till uppgift att utveckla system för kvalitetssäkring, arbeta med organisations-,
ledarskaps- och kompetensutveckling.
•
Krav på den pedagogiska kvaliteten återfinns inte i direktivet för V&B. I V&B:s affärsstrategiska
plan för 2010-2013, kan konstateras att styrkortet saknar dimensionen ”pedagogisk kvalitet”. Detta
är särskilt anmärkningsvärt då följande nyckeltal återfinns i IVE:n 2011-2014:
–
”Varje elev ska kunna tillgodogöra sig undervisningen när de börjar i fjärde klass.”
–
”Uppsalaelevernas resultat i de nationella proven ska ligga över riksgenomsnittet.”
–
”Högsta prioritet i grundskolan har läsförståelse- skriv och räkneinlärning i åk 1–3.”
18
Styrning
2(5)
- Vikten av ett tydligt uppdrag och regelbunden uppföljning
•
Samtliga respondenter pekar på att styrmodellen fungerar i teorin, men är svår att omsätta i
praktiken. Majoriteten betonar att man inte kommit tillrätta med roll- och ansvarfördelningen och
att det fortfarande finns en otydlighet i styrningen.
”Vi har svårt att kanalisera kompetensen eftersom det brister i styrning och ledning.”
”Styrmodellen är komplex; den är inte heller tillräckligt kommunicerad eller förankrad i
verksamheten.” [rektor]
19
”Vi saknar hävstång och utväxling på vår höga kompetens pga. bristfällig styrning.”
•
Uppdragen från UAK till V&B beskrivs i intervjuerna som otydliga och väldigt varierande
kvalitetsmässigt. Ibland är uppdragen väldigt detaljerade; ibland alltför ytligt beskrivna. Många
pekar också på att uppdraget är otydligt pga. att det finns för många mål.
”Kvaliteten på uppdragen från UAK är väldigt varierande. Det skall inte variera så i struktur.”
”Uppdraget är otydligt – det finns alldeles för många mål, vilket i förlängningen gör det svårt att
följa upp verksamheten.”
Styrning
3(5)
- Vikten av ett tydligt uppdrag och regelbunden uppföljning
•
Uppföljning beskrivs genomgående i intervjuerna som mycket bristfällig; samtidigt som alla är
överens om att åtgärder måste vidtas om en skola inte når sina mål.
”Politiker är frustrerade över resultatutvecklingen men ställer inte tillräckligt hårda krav, ej heller
följer man upp ordentligt.”
•
Majoriteten betonar att uppföljningen brister från uppdragssidan. UAK sägs också ha alltför lite
resurser som ägnar sig åt just uppföljning.
”Om man har en skola som inte lever upp till kunskapsmålen – vad gör uppdragssidan då?
Ingenting! […] bara konstaterar det.”
”Signalen vi [uppdragssidan] får från kommunfullmäktige är att vi inte ska vara för detaljerade i vår
styrning av skolan – vilket också hela tiden upprepas från produktionssidan.”
”Mätbarhet, uppföljning - vissa delar inom uppdragsorganisationen är amatörmässiga. Det behövs
en centraliserad och mer professionell struktur – det saknas en centraliserad styrning!”
20
Styrning
4(5)
- Vikten av ett tydligt uppdrag och regelbunden uppföljning
•
Flera av de intervjuade påpekar att det råder tjänstemannastyre i Uppsala skolkommun:
”Det råder tjänstmannastyre i Uppsala skolkommun - det finns inte mycket utrymme för politiken.”
”Den politiska styrningen av skolan är begränsad - jag vill se ökad politisk styrning på
beställarsidan.”
•
Huvudmannaskapet beskrivs som en stor utmaning. Många påpekar att nuvarande styrmodell inte
är förenlig med den nya skollagen. V&B efterlyser en huvudman, idag uppges de arbeta på
delegation från både styrelse för V&B och uppdragsnämnderna.
”Ibland vet man [rektor för kommunal skola] inte var man ska vända sig.”
”Jag [rektor för kommunal skola] ser inte vinsten med två kontor.”
”Utmaningen ligger i att skapa ett kontor, en gemensam plattform – att få alla med på tåget.”
•
Ett konkret exempel som illustrerar problematiken kring otydligt uppdrag och otydligt
huvudmannaskap är följande citat kring konceptet kommunala självstyrande skolor.
”Politikerna uppmuntrar å sin sida självstyrande […], sedan har vi en styrelse, som också är
politisk vald, som uppmuntrar V&B att hålla ihop och se till så att ingen skola blir självstyrande.”
21
Styrning
5(5)
- Vikten av ett tydligt uppdrag och regelbunden uppföljning
IAKTTAGELSER
 Ekonomi uppges vara överordnat kvalitets- och kunskapsmål; om Uppsala vill
vara en av Sveriges främsta skolkommuner måste nu kvalitetsmål förtydligas för
att komplettera målet om en ekonomi i balans.
 Den nuvarande styrmodellen är bra men måste nu utvecklas, förtydligas och
tydligare visa på roll- och ansvarsfördelning.
 Intervjuerna visar tydligt på att det finns utrymme för uppdragssidan att förbättra
sin kravställan och uppföljning.
22
Organisation
1(5)
- Vikten av relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning
•
Samtliga respondenter menar som tidigare nämnts att man till viss del kommit tillrätta med
skolkommunens roll- och ansvarsfördelning; men lyfter samtidigt att det fortfarande råder en
otydlighet kring roller och ansvar.
”Roll- och ansvarsfördelning behöver inte förtydligas i teorin; däremot måste den efterlevas i
praktiken. Det gör den inte idag.”
”Svårt att veta vem som tar beslut om vad och urskilja gränssnittet mellan politiker och
tjänstemän”
”Nu har vi en styrmodell – då måste vi ta konsekvensen av den fullt ut och respektera våra roller,
men det är svårt att skilja mellan ”vad” och ”hur”!”
•
Ett stort antal respondenter uppger att det främst är uppdragssidan som inte funnit sin roll. I
intervjuerna framkommer det tydligt att man från flera håll är missnöjd med att uppdragssidan
lägger sig i hur-utförandet. Men av IVE:n 2011-2014 framgår det att uppdragsnämnderna har till
uppgift att ”besluta hur medborgarnas behov ska tillgodoses samt planera för hur de inom aktuell
fyraårsperiod ska kunna uppfylla KF:s inriktningsmål” varefter producenten i enlighet med avtalet
skall tillgodose brukarens behov. Det anmärkningsvärda är således inte i huvudsak att
uppdragssidan fokuserar på hur-frågor, utan att IVE:n i detta avseende inte är förenlig med vision
och styrmodell.
23
Organisation
2(5)
- Vikten av relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning
•
Uppdragssidan ska fokusera på vad-frågor och inte arbeta med hur-utförande, precis som
efterlyses i intervjuerna:
”Uppdragssidan skall inte ha synpunkter på hur-utförandet - då blir det en otydlighet i styrningen,
istället för den tydlighet vi eftersträvar.”
”Det finns ett väldigt intresse [från uppdragssidan] av att styra på detaljnivå.”
”Uppdrag skall fokusera på att leverera resultat; inte peta i utförandet. Jag har två tips till
uppdragssidan - ”Återinför kravställan” och ”Arbeta mer med uppföljning”.”
”Uppdragssidan har svårt att vandra ut ur hur-rollen, eftersom de ofta har bakgrund från
förvaltningen”
”Politiker går in i hur-utförandet där de kan visa sin politiska kraft” [rektor]
•
Ett exempel som lyfts fram i intervjuerna på när uppdragssidan lägger sig i hur-utförandet är
organisation av fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser som redan planerats av
produktionssidan, vilket i förlängningen innebär dubbla kostnader. Flera respondenter uppger att
sådant agerande kan bero på en otålighet hos uppdragssidan:
”Händer det inte tillräckligt fort – gör man [uppdragssidan] det själv.”
24
Organisation
3(5)
- Vikten av relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning
•
Andra menar dock att ”felet” ligger hos produktion, som inte förstått styrmodellen och därmed inte
kunnat anamma sin roll och sina ansvarsområden till fullo.
”Styrmodellen fungerar inte – det beror främst på bristande förståelse hos produktion.”
”Produktionssidan brister i att de är illojala mot systemet.”
•
Respondenterna uppger att stadsdirektören är direkt chef för produktionsdirektören för V&B,
samtidigt som IVE:n anger att "Styrelsen för vård och bildning ansvarar efter avtal och enligt av
kommunfullmäktige/kommunstyrelsen särskilt givna direktiv för kommunens egen produktion av
tjänster inom områdena utbildning, vård och omsorg, fritid och kultur."
25
Organisation
4(5)
- Vikten av relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning
•
Flera respondenter, varav flera rektorer, uppger att dialogen och relationen mellan politiker och
tjänstemän skulle kunna utvecklas väsentligt.
”Dialogen mellan politiker och tjänstemän måste förbättras!”
”De tre aktörerna i styrmodellen [kommunledning, uppdragssidan och produktionssidan] umgås
inte tillräckligt.”
•
Relationen mellan V&B, enskilda anordnare och de självstyrande kommunala skolorna beskrivs
av några intervjuade som icke-existerande. Ett exempel som lyfts fram är de separata
gymnasiemässorna, som vittnar om bristande samverkan för, enligt merparten, elevens bästa:
”Vi [V&B] har egna gymnasiemässor – där friskolorna och självstyrande kommunala skolor inte får
vara med.”
26
Organisation
5(5)
- Vikten av relationer och en tydlig roll- och ansvarsfördelning
IAKTTAGELSER
 Den kommunala skolorganisationen upplevs av 70 % av respondenterna som
rörig och otydlig. Den bas som man antagit i styrmodellen är bra men det gäller att
utveckla och förankra en förståelse för roll- och ansvarsfördelning.
 Den oenighet som råder mellan å ena sida uppdrag och produktion, och å andra
sidan V&B, kommunala självstyrande skolor och friskolor måste åtgärdas.
27
Ledarskap
- Vikten av ett tydligt ledarskap med fokus på kunskapsmålen
•
1(3)
Respondenterna betonar genomgående avsaknaden av driv och engagemang i ledarskapet och
efterlyser ett samlat, tydligt och handlingskraftigt ledarskap.
”Ledarskapet saknar driv – jag saknar en tydlig linje.”
”Det skjuts från alla håll – vem har ansvar?”
”Alla vill på alla fronter – samtidigt” [rektor]
”För mycket styrning – för lite ledning. Man bör ta tillvara på den proffsighet som finns i lärarkåren,
släppa taget och våga lita på rektorerna.” [rektor]
•
Samtliga rektorer för kommunal skola betonar att en tung administration i och med ”två
huvudmän” (UAK och V&B) tar tid från det pedagogiska ledarskapet.
”Jag ser inte vitsen med två kontor.” [rektor]
•
Incitament för att skapa resultat förefaller saknas inom den kommunala egenregin; t.ex. koppling
mellan resultat, karriärplanering, kompetensutveckling och lön.
28
Ledarskap
- Vikten av ett tydligt ledarskap med fokus på kunskapsmålen
•
2(3)
Precis som återges under rubriken ”Styrning” uppges den nuvarande organisationen i intervjuerna
vara skapad för att komma tillrätta med ekonomiska underskott och skapa konkurrensneutralitet.
De ekonomiska målen är överordnade kvalitets- och kunskapsmål, vilket bekräftas i intervjuerna
där flera anger att:
”Ekonomi är alltid överordnat.”
•
Fokus på ekonomi genomsyrar ledarskapet enligt många respondenter:
”Organisationstypen styr ledarskapet”
29
Ledarskap
- Vikten av ett tydligt ledarskap med fokus på kunskapsmålen
3(3)
IAKTTAGELSER
 Ledarskapet beskrivs som splittrat och inte tillräckligt handlingskraftigt på alla
nivåer; de intervjuade längre ner i organisationen säger sig sakna en samlad och
tydlig kraft som tar ansvar för skolfrågor.
 Ledarna prioriterar ekonomi över kvalitet.
30
Marknadssituation
1(4)
- Vikten av konkurrensneutralitet vid ökad andel enskilda anordnare
•
De flesta respondenter känner till begreppet konkurrensneutralitet och menar att Uppsala
kommun har en ambition om att det skall råda – samtliga är dock överens om att så inte är fallet.
”Det finns en tydlig ambition om att det ska göra det; men det råder inte konkurrensneutralitet i
Uppsala.”
•
De kommunala skolorna lyfter fram följande skäl till varför det inte råder konkurrensneutralitet
mellan dem och enskilda anordnare:
–
De kommunala skolorna dras med dyrare lokaler.
–
De kommunala skolorna har mer omfattande overhead-kostnader i och med en ”tyngre” förvaltning.
–
Momsersättning till enskilda anordnare är högre än vad de (friskolorna) i praktiken betalar.
–
Uppdragssidan detaljstyr den kommunala egenregin på ett för konkurrensneutraliteten negativt sätt.
”För kommunen är lokal- och momsersättning ett minus för konkurrensneutraliteten.”
”Egenregin upplever att Uppdragssidan lägger sig i mer hos dem än hos externa utförare.”
•
Det sistnämnda argumentet styrks av IVE:n 2011-2014, där det framgår att "Även produktionen,
dvs. såväl produktionsstyrelserna som de helägda bolagen, är skyldiga att verka i enlighet med
KF:s policyer". Konsekvensen av detta blir att egenregin inte ges samma förutsättningar som
enskilda anordnare.
31
Marknadssituation
2(4)
- Vikten av konkurrensneutralitet vid ökad andel enskilda anordnare
•
•
De enskilda anordnarna lyfter fram följande skäl till varför det inte råder konkurrensneutralitet
mellan dem och den kommunala egenregin:
–
De kommunala skolorna har direktkontakt med politiken och kan vara med och påverka; medan de enskilda
anordnarna tvingas agera på ett mer reaktivt sätt
–
De kommunala skolorna har mer attraktiva lokaler och tillgång till bibliotek, gymnastiksalar osv.
Företrädare för enskilda anordnare lyfter vidare konsekvent fram att de önskat se mer samverkan
mellan dem och de kommunala skolorna. Man menar att det finns en politisk vilja om ”valfrihet”
och ”se till elevens bästa”; men att något/någon hindrar detta från att råda fullt ut. Man säger sig
dock inte känna till kommunens verksamhet tillräckligt för att säga var detta ”glapp” finns.
”Jag [företrädare friskola] har en känsla av det finns ett glapp någonstans som hindrar en större
samverkan mellan enskilda anordnare och de kommunala skolorna.”
32
Marknadssituation
3(4)
- Vikten av konkurrensneutralitet vid ökad andel enskilda anordnare
•
•
Företrädare för de självstyrande kommunala skolorna anser att konceptet ”självstyrande” är
mycket lyckat och är genomgående mycket nöjda med självstyre. Man lyfter främst tre fördelar:
–
Man kan själv vara mer aktiv i skolans utveckling.
–
Ekonomiskt fördelaktigt, då man ”slipper betala för Vård & Bildning”.
–
Medför större flexibilitet, vilket gör att man lättare kan operera gentemot friskolor.
Den kommunala egenregin däremot, är mycket skeptiska mot de självstyrande kommunala
skolorna och menar bl.a. att konceptet gör roll- och ansvarsfördelning än mer otydlig.
”Konceptet med självstyrande kommunala skolor gör mig än mer fundersam och förvirrad över
styrmodellen.”
”Det är bekymmersamt att skolor väljer att gå över och bli KSS. Det blir svårt för V&B att arbeta
med att få organisationen att gå framåt, när det är så lätt för skolor att smita.”
33
Marknadssituation
4(4)
- Vikten av konkurrensneutralitet vid ökad andel enskilda anordnare
IAKTTAGELSER
 Begreppet konkurrensneutralitet måste tydliggöras för att vision och styrning skall
fungera.
 Merparten av respondenterna är överens om att det finns en ambition om att
konkurrensneutralitet ska råda – men alla är överens om att det inte gör det.
34
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
35
Situationsanalysen visar på följande slutsatser
1(2)
Vision

Uppsala kommuns vision är inte fullt ut förankrad i verksamheten.

Kommunens styrdokument harmoniserar inte med visionen.
Styrning

Uppsala kommuns organisation och styrmodell uppges vara skapad för att komma tillrätta med
ekonomiska underskott. Detta visar på en tydlig resultatinriktning, vilket är bra, men vill man ha
landets bästa skolor måste tydliga kvalitetsmål nu komplettera målet om en ekonomi i balans.

Det finns utrymme för uppdragssidan att vara tydligare i hur man formulerar sina uppdrag, hur
man arbetar med kravställan samt uppföljning i syfte att stimulera resultatutvecklingen.
Organisation och verksamhet

Den nuvarande modellen med ”delad” organisation är bra, men syftet måste klargöras och rolloch ansvarsfördelning vidareutvecklas, förankras och efterlevas utgående från förtydligat syfte.
36
Situationsanalysen visar på följande slutsatser
2(2)
Ledarskap och fokus på kunskapsmål

Ledarskapet beskrivs generellt som otydligt och inte tillräckligt handlingskraftigt.

Man saknar också en tydlig och enad kraft som driver skolfrågorna.

Ekonomi uppges vara överordnat kvalitets- och kunskapsmål.
Marknadssituation

Det finns en ambition om att konkurrensneutralitet skall råda, men det konstateras att så inte är
fallet idag.

Begreppet konkurrensneutralitet förefaller inte vara tillräckligt diskuterat och utrett på politisk- och
tjänstemannanivå.
37
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
Bilaga
38
Rekommendationer
När Uppsala kommun beslutade om att
respektive produktionsnämnd/styrelse ska
leverera 1 % av omsättningen i överskott, var
detta ett viktigt beslut. Men för att säkra vägen till
”världens bästa skola” måste tydliga kvalitetsmål
komplettera målet om en ekonomi i balans.
Ledarskapet hamnar därför i fokus, vilket i sin tur
kräver en utvecklad process där styrning och
verktyg är mycket viktiga delar.
I linje med detta resonemang och med
utgångspunkt i våra iakttagelser under
genomförd studie, har vi identifierat åtgärder för
5 delområden:
1.
2.
3.
4.
5.
Vision och strategi
Ledarskap
Uppdragssidan
Kommunala självstyrande skolor
Vård & Bildning
39
Rekommendationer
Vision, Strategi och Styrning
•
Definiera en visions- och strategiprocess för att ena kommunens ledande personer inom skola om
var man befinner sig avseende kvaliteten på skolan, vad man vill uppnå i framtiden (vision) och
hur man ska ta sig dit (strategi).
–
Säkerställ att IVE:n/styrmodell harmoniserar med den uttalade visionen (delegation till lägsta
nivå och konkurrensneutralitet). Klargör roll- och ansvarsfördelning i styrmodellen, utgående
ifrån att uppdragssidan hanterar ”vad” och produktion hanterar ”hur”-frågor.
–
Förtydliga KF:s mål "Uppsala kommuns skolresultat ska vara bland landets bästa”. Klargör
definitionen av ”bäst”: i relation till likar eller i relation till de bästa?
Ledarskap
•
Genomför kvalificerade ledarsamtal och coachning med chefstjänstemän och politiker i
skolkommunen i syfte att stärka och tydliggöra ledarskapets potential.
40
Rekommendationer
Uppdragssidan
•
Kartlägg de organisatoriska förutsättningarna på uppdragssidan:
–
Klargör fokus för arbetet (VAD-frågor).
–
Säkerställ att man har tillräckligt med resurser för uppföljning och "vård av marknaden”.
–
Säkerställ att tjänstemännen har en konkurrensneutral inställning.
41
Kommunala självstyrande skolor
•
Projektet ”Kommunala Självstyrande Skolor” måste utvärderas och skolornas organisatoriska
tillhörighet fastställas.
Rekommendationer
Vård & Bildning
•
Professionalisera tillsättning (utifrån politiska förutsättningar) av styrelser och ”VD”, ledamöter och
styrelsearbetet samt inför en årlig utvärdering av styrelsearbetet enligt en given modell.
•
Ändra ägardirektivet för den nuvarande egenregin. Ta bort alla HUR-frågor och ställ krav på (1)
pedagogisk kvalitet och (2) ekonomi.
•
Ändra V&B’s verksamhetsplan och budgetstruktur. Tillför i verksamhetsplanen dimensionen
"Kvalitet", dvs. "slutkvaliteten", t ex betyg och sociala färdigheter avseende skola. Kundnöjdhet är
bra men endast ett steg mot slutresultatet. Komplettera därtill med relevanta nyckel-/styrtal.
Säkerställ att jämförelse sker med "de" som KF beslutar om.
•
Vidta åtgärder för att utveckla strategi och ledarskap inom V&B:
•
Besluta om en ny strategi för V&B.
•
Definiera kravspecifikationer för lärare och skolledare utgående från strategin.
•
Utarbeta och inför metoder för urval och uppföljning.
•
Utarbeta och inför gemensamma metoder för uppföljning och lärande.
42
Innehåll
Bakgrund
Syfte, utgångspunkter och struktur
Benchmarking studie
Iakttagelser
Slutsatser
Rekommendationer
Bilaga
43
Källförteckning
1(3)
Interna källor
Inriktning, Verksamhet, Ekonomi (IVE) 2011-2014, Uppsala Kommun
Uppsala kommuns författningssamling
Verksamhetsberättelse 2008, Produktionsnämnden för Vård & Bildning
Verksamhetsberättelse 2007, Produktionsnämnden för Vård & Bildning
Produktionsplan 2009-2012, Produktionsnämnden för Vård & Bildning
Produktionsplan 2008-2011, Produktionsnämnden för Vård & Bildning
Produktionsplan 2007-2010, Produktionsnämnden för Vård & Bildning
Verksamhetsberättelse 2009, Vård & Bildning
Affärsstrategisk plan 2010-2013, Vård & Bildning
Delegationsordning och ansvarsfördelning 2010, Styrelsen för Vård & Bildning
Kundundersökningar inom UAK och VFK, 2008
Granskning av kommunens lokalstyrning, PWC, 2009
44
Källförteckning
2(3)
Interna källor
Uppdragsplan 2011-2014, Barn- och ungdomsnämnden
Uppdragsplan 2010-2013, Barn- och ungdomsnämnden
Verksamhetsberättelse 2009, Barn- och ungdomsnämnden
Delegations- och arbetsordning 2007-2010 för Barn- och ungdomsnämnden
Uppdragsplan 2011-2014, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
Uppdragsplan 2010-2013, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
Uppdragsplan 2008-2011, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
Uppdragsplan 2007-2010, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
”Mellan kontinuitet och förändring, Utvärdering av den nya nämndorganisationen i Uppsala kommun”,
(2009, Stig Montin, Camilla Hansén, Ann-Sofie Lennqvist Lindén, Jan Olsson och Carl Åborg ,
Örebro Universitet)
45
Källförteckning
3(3)
Externa källor
SKL’s Öppna Jämförelser, 2009
SKL’s Öppna Jämförelser, 2010
”Den orättvisa skolan” (2009, Morin, Fölster och Renstig)
”How the world’s best-performing school systems come out on top” (2007, McKinsey & Company)
”Världens Bästa Skola – Varje Dag!” (2010, Svennerstål)
Skolverkets rapporter, 2010
Skolinspektionens rapporter, 2009
46

similar documents